Jorge Bonino
El senador del Frente Amplio Nicolás Viera revivió recientemente una de las tantas propuestas con las que José Mujica solía sorprender y captar la atención pública: ir hacia una regionalización del país, suprimiendo varios departamentos, intendencias y juntas departamentales.
La idea de la regionalización del país no es en absoluto nueva, no solo porque ya la hubiera manejado en su momento Mujica, sino porque desde el año 1885, cuando quedaron definidos los actuales 19 departamentos, varios actores políticos y sociales la han planteado en diversas oportunidades y circunstancias, con características diferentes según los correspondientes protagonistas.
Tampoco la propuesta de la regionalización en base a similares matrices productivas fue una idea originaria de Mujica (retomada ahora por Viera), sino que ha sido planteada en diversas ocasiones y fue incluso puesta en la práctica durante la última dictadura que sufrimos los uruguayos.
A instancias de una estrategia de desarrollo diseñada en base a las jurisdicciones de las regiones militares, a mediados de la década de 1970 se definieron diversos planes locales, como por ejemplo el Plan Norione (Norte del Río Negro), que tuvo a sus vez planes focalizados en zonas concretas de la región, como el Plan Verno (Vértice Norte) que fue uno de los que en su momento tuvo mayor impacto, con un foco muy importante en Bella Unión. Allí se pusieron en marcha diversos proyectos productivos que fracasaron rotundamente a mediano plazo, aunque algunos de ellos siguieron funcionando incluso por algunos años después de la reinstitucionalización del país, siempre sustentados por fuertes subsidios y sin posibilidades reales de desarrollo sostenible.
La dictadura probó por un camino parecido
¿Qué busca promover el mencionado senador con esta “remake emepepista”? Según se puede deducir de sus palabras: achicar el costo del Estado mediante la supresión de alrededor de la mitad de las Intendencias y Juntas Departamentales (“ocho o nueve”), impulsar el desarrollo de zonas productivas con similares características (arrocera, quesera, etc.) y para mantener la proximidad con la ciudadanía a través de una mayor municipalización del territorio.
Por lo tanto, propone por un lado achicar el Estado y por otro agrandarlo; por un lado centralizar el poder por regiones y por otro descentralizar la gestión con más Municipios.
Parece una fórmula tan sencilla como poco eficaz y eficiente, por lo menos para alcanzar los fines que se dice perseguir.
Uruguay nació como República con una división territorial establecida por la Constitución de 1830, que determinó la existencia de nueve departamentos y habilitó la modificación administrativa del territorio por vía de la ley. La reforma constitucional de 1918 eliminó la referencia específica a la cantidad de departamentos y la de 1967, además de suprimir el gobierno colegiado departamental y restablecer la figura del intendente, determinó la necesidad de contar con dos tercios de los votos de cada Cámara para poder modificar la cantidad de departamentos y los límites territoriales. Con eso se buscó dar una cierta estabilidad al mapa político del país. Finalmente la reforma constitucional de 1996 institucionalizó el Congreso de Intendentes y con ello la promoción de acciones coordinadas , en temas fundamentales para la gestión de las Intendencias, y también creó la Comisión Sectorial de Descentralización, integrada por seis Intendentes y seis representantes de igual número de Ministerios, bajo la coordinación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, como ámbito especializado en el cual se aprueban los proyectos que tienen como fuentes de financiamiento recursos de origen nacional.
Hoy existen diversas vías de coordinación (formales e informales) entre Intendencias y entre Municipios, por ejemplo a través de acuerdos directos, de resoluciones del Congreso de Intendentes y de proyectos aprobados por la Comisión Sectorial de Descentralización. Sin embargo, aún siguen siendo escasas las experiencias de desarrollo regional y se limitan básicamente a algunas obras de infraestructura o de política ambiental.
Hay que enfocarse en lo sustancial
Ahora bien, la pregunta es si ¿resultan suficientes las herramientas disponibles para un desarrollo sostenido y sostenible, sobre todo en aquellas partes del territorio nacional donde las carencias son mayores y donde la incidencia de factores exógenos, como, por ejemplo, la existencia de una frontera seca que nos expone a la influencia de un gigante como Brasil? Sin dudas la respuesta es negativa. Las estructuras actuales, aunque han permitido ciertos avances en la coordinación de políticas públicas transversales, carecen de la autonomía financiera y los procedimientos y procesos institucionales imprescindibles para eliminar las asimetrías existentes en el país.
La propuesta de Nicolás Viera, si bien se presenta bajo el barniz de la modernización administrativa y el ahorro fiscal, no se enfoca en lo sustancial, que no es la cantidad de departamentos, sino la asignación de competencias, los recursos disponibles para atender las obligaciones emergentes y la calidad del gasto que se genera en el territorio.
Reducir el número de intendencias para ampliar el de los municipios, en el mejor de los casos, tendría un efecto presupuestal neutro (ni por casualidad se puede pensar que habrá una reducción por ese mecanismo), puesto que a lo sumo habría alguna disminución de la cantidad cargos políticos y de particular confianza, lo que seguramente podría caer muy bien en oídos de la opinión pública, pero que pasado a los papeles poco y nada aportaría a un objetivo de contracción del gasto.
Por otra parte -y para nada deleznable-, una regionalización impuesta que suprimiera departamentos generaría la pérdida de identidad histórica de comunidades que ya tienen un claro sentido de pertenencia.
La experiencia histórica nos demuestra que los proyectos de desarrollo verticalistas, como los ensayados durante la dictadura, suelen fracasar cuando la participación social es sustituida por la planificación técnica centralizada. Para que una regionalización productiva sea efectiva, esta no debe imponerse desde una ley que borre fronteras en un mapa, sino que debe surgir de incentivos económicos claros que fomenten la asociación voluntaria de los gobiernos departamentales en consorcios regionales, manteniendo su autonomía pero unificando sus agendas de inversión.
La verdadera descentralización no pasa por la cantidad de instituciones o jerarcas de gobierno que existan, sino por qué vía se se puede alcanzar la equidad, para que todos los habitantes del país accedan a las mismas oportunidades de desarrollo, cualquiera sea su lugar de residencia y/o trabajo
Primero erradicar asimetrías estructurales
Las asimetrías estructurales evidentes en que se deben desenvolver las actividades en los departamentos fronterizos, cuyas economías locales quedan supeditadas a variables como el tipo de cambio y las políticas fiscales del país vecino, sin capacidad alguna de respuesta institucional, afectan gravemente al comercio minorista, son una barrera de tremendo peso para la inversión y la innovación, y exponen a toda la población a una vida laboral extremadamente limitada en el campo formal y a una acentuada vulnerabilidad cuando el refugio o la única opción real es la informalidad.
Si se interpreta el planteo del senador Nicolás Viera como un camino de búsqueda hacia una mejor administración de los recursos públicos desde el territorio mismo, se puede pensar en otras formas de procurar ese objetivo sin pensar en eliminar departamentos e instituciones, aunque sí podría pensarse en racionalizar lo que ya existe.
Lo razonable sería transitar hacia una lógica de coordinación y cooperación regional, tanto a nivel de las Intendencias como de los Municipios, pero sin sustituir formas de gobierno que han demostrado funcionar bien en general, para atender las necesidades de la gente desde la capacidad institucional y presupuestal con que cuentan. Mucho menos ayudaría al objetivo planteado la creación de superestructuras que atenten contra la eficiencia del gasto público, que ya de por si es escasa en toda la administración pública.
Ni supresiones ni superestructuras
¿Cómo podría entonces funcionar una regionalización con las instituciones que ya existen? Pues básicamente con coordinación y compartiendo recursos. Para ello alcanzaría con que por ejemplo a nivel de cada región existiera una junta honoraria, integrada por todos los intendentes de dicha región, con una presidencia rotatoria en forma anual, por ejemplo, para asegurar la transparencia, el equilibrio y la ejecutividad de la gestión. Esa junta aprobaría las acciones conjuntas a llevar adelante por dos o más departamentos de la respectiva región, dialogaría y negociaría con los poderes públicos. A los efectos prácticos, los departamentos de cada región deberían compartir capacidades técnicas, funcionarios y equipamiento.
Obviamente se necesitaría un cierto marco jurídico para una actuación regional de ese tipo, pero asegurando la vigencia de las autonomías departamentales.
Con una línea de trabajo que vaya por el camino señalado no habría un aumento de gastos, sino por el contrario una racionalización, sobre todo en el uso de equipos de alto costo y en la contratación de técnicos especializados.
Una reforma de la gobernanza a nivel departamental requiere de un análisis mucho más profundo y de una evaluación con criterio amplio de pro y contras de eventuales alternativas. Por ejemplo, habría que ver la justificación de que exista la misma cantidad de ediles en departamentos con superficies tan diferentes y sobre todo, con cantidades de habitantes tan desiguales. Eso implica también evaluar la racionalidad y/o conveniencia de la existencia de costos de funcionamiento institucional similares en situaciones reales tan diferentes.
También habría que evaluar la pertinencia de mantener la mayoría automática en la Junta Departamental del partido ganador de la elección, lo que si bien buscar asegurar la gobernabilidad, muchas veces se convierte en una barrera para el efectivo control de la oposición, cuestión central para la verdadera vigencia de un estado democrático y republicano.
El tema de la regionalización como vía de impulso al desarrollo local es por demás importante y el sistema político debería encararlo con seriedad y profundidad antes de seguir diseminando municipios en el territorio, con criterios poco claros y una gran falta de capacidad administrativa, técnica y de gestión.
