Modificarán la ley de descentralización porque no descentraliza
SEÑOR BOTANA.- En el caso de los artículos 12 y 13, creo que debería existir un artículo que dijera que, definida la materia municipal en el caso de existencia del municipio, quien la ejerce es el municipio, porque nosotros debemos evitar contiendas de competencias que hoy se dan. En definitiva, tenemos muchos casos en los que hay superposición de la acción del intendente con la del municipio en un mismo territorio.
En ese sentido, la Ley n.° 18567 ‒la primera norma‒, tenía tres o cuatro grandes defectos. El primero era la superposición de competencias; el segundo, la inexistencia de fuentes de recursos separadas entre los Gobiernos departamentales y los Gobiernos municipales; el tercero, la indefinición de la responsabilidad política ‒hoy tenemos un problema con esa cuestión‒ y el cuarto, el modo de elección y las suplencias.
Sinceramente, en cada uno de esos temas sigo manteniendo la misma posición que tuve el día de la aprobación de la ley original. Creo que ahora, si redactamos una ley, debemos ser sumamente cuidadosos de que sea como la de los Gobiernos departamentales, que es una ley que va a durar cien años y que va a ser mejor que no se modifique.
Deberíamos acordar una ley clara, en la que eliminemos toda duda y superposición para no caer en el problema de modificarla una y otra vez, porque creo que esta es la octava vez que se va a cambiar. Es un tema en el que tenemos que trabajar con claridad.
En este caso, deberíamos tomarnos el trabajo de definir con mayor claridad qué es la materia municipal y qué es la materia departamental. Además, tenemos que establecer un artículo que diga que, donde hay municipio, la materia municipal queda a su cargo. ¿Cuál es la materia municipal? Por lo pronto, el mantenimiento de la vialidad urbana; la recolección, la limpieza y el barrido; lo relativo a necrópolis, en caso de que exista en el municipio; lo atinente a plazas, parques, jardines y espacios verdes; el tema del alumbrado. Reitero: esa es la materia municipal. Seguramente, se debería hacer algún acuerdo respecto a la obra pública para que pase por el municipio y logre contar con su voluntad. En ese sentido, habría que prever que el municipio pueda negarse, por determinadas mayorías –podría ser por cuatro quintos–, a la instalación de una obra pública que podría perjudicarlo. En fin, el municipio debe tener algún poder de veto sobre una obra departamental que claramente lo perjudique. Creo que ese es otro tema que tendríamos que analizar.
SEÑOR BOTANA.- Según el artículo 18, la junta departamental debe controlar al municipio; eso es correcto. El peligro que tenemos es que a veces el municipio es la expresión política en determinado espacio del departamento. En ese aspecto, no debemos caer en el error de que la junta departamental termine inmiscuyéndose en lo que sucede en determinada zona del departamento sin tener en ese lugar la mayoría política necesaria. El riesgo que corremos es el de violentar a la mayoría de una zona. Al respecto, tenemos que brindar una protección absoluta.
A mí me tocó tener una zona del departamento con un gobierno de otro partido y, además, estar en diferencia política con quien lo ejercía, por lo cual la tentación de vulnerarlo era enorme, al tiempo que era totalmente posible hacerlo. Además, conozco la situación desde el lado fuerte, pero me parece que es un tema en el que debemos cuidar al municipio, que hoy es la expresión máxima de la descentralización justamente por esto. A su vez, se da el hecho de que las juntas departamentales tienen mayorías por el solo hecho de serlo: la minoría mayor ya es mayoría en la junta departamental, por lo que el riesgo todavía se vuelve más grave. Por eso, este es un tema que tenemos que cuidar cuando vayamos elaborando la ley.
Con respecto a las asignaciones presupuestales, entiendo que debemos trabajar para buscar juntos alguna fuente de financiamiento del municipio que sea diferente de la del Gobierno departamental; tenemos que regular la financiación del fondo de incentivos para la creación de los municipios y ver cómo, con sabiduría, compartimos el recurso presupuestal y los tributos del departamento que se recauden en el municipio. Reitero: esto hay que hacerlo con mucha sabiduría, y voy a poner el ejemplo de un caso extremo. El departamento de Maldonado se financia, en buena medida, con la contribución inmobiliaria del Municipio de Punta del Este. Si uno dijera, como en mi departamento, que el 100 % de la contribución inmobiliaria urbana corresponde al municipio, en el caso de Maldonado desfinanciaríamos el departamento. Sin embargo, podemos acordar otras cosas, como por ejemplo un mínimo y un máximo porcentaje y que los departamentos decidan entre ambos porcentajes qué nivel de participación le dan al municipio en la contribución inmobiliaria urbana y rural, y en la patente. Creo que este es un tema que deberíamos estudiar, pero tal vez sería bueno establecer un mínimo de participación en cada uno de esos tributos.
Por otro lado, en cuanto al tema del ordenamiento de gastos hay una cosa muy fina que tenemos que pensar bien. Estoy de acuerdo con que el municipio ordene gastos por sí mismo y que esa resolución se haga irrevocable por parte del intendente, pero si es hasta el 100 % de lo presupuestado esto se vuelve un problema para el municipio.
Supongamos que el Gobierno departamental presupuesta gastos para el municipio, pero recauda la mitad o el 40 % de lo que tenía previsto. Entonces, si el municipio le ordena el 100 % de lo que tiene presupuestado, le disminuye considerablemente el presupuesto para el Gobierno departamental. Si el presupuesto de los municipios es un alto porcentaje, al final termina sucediendo una cosa que es exactamente lo contrario de lo que buscamos con este artículo, porque si se da que el alcalde o el municipio puede ejecutar todo lo que le fue presupuestado, el Gobierno departamental siempre le va a presupuestar una cosa chica, es decir, que la sumatoria de los municipios va a ser un gasto chico. ¿Por qué? Porque ningún Gobierno departamental va a correr el riesgo de que le ejecuten el 100 % del gasto presupuestado si esa plata no se recaudó.
Entonces, creo que lo que podríamos poner acá es que del tributo que le ha sido presupuestado pueda gastar, por sí, hasta el porcentaje efectivamente recaudado. No sé si es exactamente eso, pero lo cierto es que no podemos poner una traba para que el presupuesto sea grande. No sé si me explico; no podemos limitar el presupuesto del municipio y voy a poner un ejemplo grueso, extremo. Supongamos que la sumatoria de los Gobiernos municipales tiene habilitado el 50 % del gasto del departamento en el presupuesto; esto significa que la mitad del gasto del departamento está destinada a ser ejecutada por los municipios. Si la intendencia recauda el 50 % de lo que tenía presupuestado –entre los ingresos nacionales y su recaudación–, los municipios gastarían toda la plata del departamento y quedaría cero recursos para la comuna. Por lo tanto, al momento de diseñar el presupuesto, ¿qué hará el intendente? Pondrá un porcentaje muy bajo a los municipios para evitar ese riesgo.
Ustedes me dirán que se habla del 50 %, pero les puedo decir que al día de hoy, en Cerro Largo, la caminería rural está siendo ejecutada por la Federación de Municipios. Es decir que los municipios hoy tienen el presupuesto de la caminería rural y, además, es un alcalde el encargado de la ejecución, en nombre de dicha federación. Es decir que estamos hablando de un porcentaje muy importante. En la medida en que se haga una descentralización efectiva y el Gobierno departamental empiece a ejecutar cosas a través de sus municipios, este porcentaje podría crecer. Ahora bien, con un artículo de este tipo eso no va a suceder porque ningún intendente se va a quedar con las manos vacías.
En consecuencia, tendríamos que hacer alguna modificación del mecanismo con el objetivo –compartido por todos– de que el municipio tuviera la posibilidad de ordenar un gasto y que quedara firme, esto es, que no fuera revertido por el intendeSEÑOR STOPINGI.- Reitero que estamos haciendo un análisis de los diecisiete artículos que fueron aceptados por el plenario y la comisión respectiva, lo que fue elevado en el 2018 por el Poder Ejecutivo. Lo que modifica el plenario son estos artículos que siguen que, en realidad, son ocho. Estos diecisiete artículos sobre los que hemos venido intercambiando opinión fueron propuestos por el Poder Ejecutivo del 2018, se analizaron en la comisión y en el plenario, y se aceptaron. O sea, podemos reflexionar durante horas sobre todos los artículos, pero solicitamos ser recibidos para discutir las modificaciones de los ocho artículos de la propuesta original que queremos modificar y que fueron aceptados. Ustedes, como comisión, o después cada senador debatirá sobre cuáles se considera que pueden prosperar y cuáles habrá que modificar. Puntualmente, para que quede claro, los artículos que ahora se busca modificar son los que ahora podrán explicar nuestros compañeros. Repito que estos de los que hemos hablado ya fueron aceptados. Por ejemplo, el de la limitación de las listas no fue objeto de análisis por nuestra parte y también podemos llegar a tener opiniones distintas.
También me parece importante comentar, como información, que el mecanismo de asignación de recursos –en el vínculo o relacionamiento que tenemos como municipios con las intendencias– se modificó hace muy poco y ahora establece la obligatoriedad para los Gobiernos departamentales de acordar los planes operativos en cada territorio. Inclusive, también se estableció que el 15 % del Fondo de Desarrollo del Interior tiene que ser usado en territorio municipalizado. ¿Qué cambió? Que hoy por hoy un intendente no puede hacer tal o cual obra con el 15 % del FDI sin el aval del alcalde porque el proyecto tiene que estar firmado por ambos gobernantes. Eso se modificó y está vigente ahora.
SEÑOR BOTANA.- En el período pasado no estuvo vigente esa obligatoriedad, pero en el período anterior fue cuando se creó esa obligación de que una parte del Fondo de Desarrollo del Interior fuera utilizado en gobiernos municipalizados.
En el período pasado no se reafirmó esa obligación; más allá de que cuando hicimos el proyecto de presupuesto propusimos la obligación, después, cuando vino al Parlamento, alguien lo sacó de la redacción. Sin embargo, en el anterior período, cuando se amplió el Fondo de Desarrollo del Interior para los Gobiernos departamentales, se hizo con esa condición. No decía «territorios municipalizados», sino que refería al interior del departamento. Creo que es bueno que lo recordemos. Es más, fue durante el primer Gobierno de Tabaré Vázquez y estuvo vigente también en el Gobierno de Mujica.
SEÑOR STOPINGI.- Si no me equivoco, eso lo modificó ahora la ley de presupuesto. Me refiero a la obligatoriedad.
SEÑOR BOTANA.- Ahora es solo un 15 %, en aquel momento era más. Recuerdo que incluso eran $ 750:000.000, ampliado a un total de dos mil y pico; es decir que la obligación era aún mayor, pero estamos todos de acuerdo con la necesidad de esta cifra, y de una mayor también.
SEÑOR STOPINGI.- Es un mínimo de un 15 % la obligatoriedad que establece la ley de presupuesto que ustedes aprobaron. En realidad, sería bueno avanzar hacia el establecimiento de un criterio, ya que hoy por hoy queda a discrecionalidad del intendente dónde lo va a invertir; puede invertir los cinco años el 15 % en un solo territorio municipalizado. Eso todavía no está reglamentado y sería bueno avanzar en ello.
SEÑOR BOTANA.- Quiero acotar algo, quizás hasta un poco teórico. En el caso del alcalde de La Paz, que además es un buen abogado, deberíamos considerar el modo de relacionamiento entre el Poder Ejecutivo y el municipio, que siempre debe hacerse a través de la intendencia o del Gobierno departamental. En este caso se incluye un inciso a través del cual la Oficina de Planeamiento y Presupuesto se relaciona directamente con el municipio a los efectos de asesorar. Simplemente, dejo la duda planteada.
