Eduardo Fazzio
Durante décadas se asumió que la posición internacional de un Estado dependía, fundamentalmente, de la magnitud de sus recursos: territorio, población, poder militar, dimensión económica o riqueza natural. Más recientemente, otras categorías ampliaron esa mirada. Las ventajas comparativas explicaron cómo algunos países podían especializarse con éxito; el soft power mostró que también era posible ejercer influencia mediante la capacidad de atracción; y la teoría de la interdependencia destacó el papel del comercio y de las instituciones en la configuración de las relaciones internacionales. Todas esas perspectivas siguen siendo válidas.
POR QUÉ UN PAÍS PEQUEÑO PUEDE VALER MÁS DE LO QUE PESA Sin embargo, parecen insuficientes para explicar un fenómeno cada vez más visible en un mundo marcado por la competencia geopolítica, la fragmentación de las cadenas de suministro y el aumento de la incertidumbre estratégica: ¿por qué algunos Estados relativamente pequeños adquieren un valor desproporcionado para potencias cuyos intereses, incluso, son contrapuestos? La hipótesis de este artículo es que ese fenómeno puede comprenderse mediante una categoría analítica diferente, que propongo denominar significación estratégica de los Estados: el valor que un país adquiere para terceros cuando sus instituciones reducen la incertidumbre y vuelven más confiables, previsibles y estables las relaciones económicas, políticas o tecnológicas. No es una variante del poder relativo, de las ventajas comparativas ni del soft power: no explica cuánto produce, atrae o influye un país, sino la confianza que genera. Dicho simple: no alcanza con que un país produzca bien y tenga sus instituciones en orden puertas adentro, como decía la vieja idea de competitividad. Hoy esa misma fortaleza también vale puertas afuera, porque en un mundo donde el comercio se usa como arma política, ser previsible y confiable te vuelve valioso para varias potencias grandes a la vez, aunque compitan entre ellas. La tesis que aquí se desarrolla es sencilla. En un escenario internacional donde la incertidumbre se ha convertido en uno de los principales costos de la interacción entre los Estados, aquellos que logran reducirla mediante instituciones confiables aumentan su significación estratégica. No modifican la distribución del poder mundial, pero sí incrementan el valor que representan para otros actores y, con ello, amplían sus propios márgenes de autonomía. El Mercosur constituye hoy un escenario especialmente apropiado para observar ese fenómeno: la convergencia de intereses de Estados Unidos, la Unión Europea, China e India sobre la región permite ver cómo un país pequeño como Uruguay puede fortalecer su posición internacional no por la magnitud de sus recursos, sino por la calidad de las instituciones que ofrece a quienes se relacionan con él.
EL MUNDO YA NO COMPITE COMO ANTES Durante buena parte de las últimas tres décadas predominó la idea de que la integración económica avanzaría de manera casi irreversible, y fue en ese contexto que nació el Mercosur en 1991: ampliar mercados, eliminar barreras comerciales, favorecer una inserción basada sobre todo en la integración económica regional.
Sin embargo, el escenario internacional comenzó a modificarse profundamente. La pandemia expuso la vulnerabilidad de las cadenas globales de suministro. La invasión rusa a Ucrania reintrodujo con fuerza la dimensión estratégica de la energía, los alimentos y la seguridad. La creciente rivalidad entre Estados Unidos y China consolidó una competencia que trasciende lo comercial para abarcar la tecnología, la infraestructura, las finanzas y el control de recursos críticos.
El uso del comercio como arma geopolítica no es una abstracción: ya está ocurriendo. En julio de 2026, Estados Unidos impuso un arancel adicional del 25% a Brasil, fundado en una investigación de la Sección 301 que incluía moderación de contenidos en redes y propiedad intelectual, no solo bienes — la prueba de que la política comercial se usa cada vez más como presión política antes que económica. Mientras se escribe este artículo, la misma lógica tocó a la puerta de Uruguay: el 24 de julio, Washington elevó del 10% al 12,5% el arancel al 20% las exportaciones uruguayas, dentro del mismo paquete que alcanza a 60 países sin una prohibición explícita de importar bienes producidos con trabajo forzoso.
Cuando el comercio deja de ser únicamente un mecanismo de intercambio para transformarse también en un instrumento de competencia estratégica, los países capaces de ofrecer certidumbre institucional adquieren un valor adicional para quienes buscan reducir riesgos políticos y económicos.
Por lo tanto, la lógica predominante dejó de ser exclusivamente la eficiencia económica para incorporar crecientemente consideraciones de seguridad, resiliencia y confiabilidad institucional. Los Estados volvieron a ocupar un lugar central como organizadores de capacidades estratégicas y como garantes de la estabilidad necesaria para el funcionamiento de los mercados.
En ese nuevo contexto, la influencia internacional ya no depende exclusivamente del tamaño de las economías o de su capacidad militar, sino también de la posibilidad de ofrecer previsibilidad: la estabilidad institucional, la confiabilidad regulatoria, la seguridad jurídica y la calidad logística dejan de ser simples atributos de buena administración para convertirse en activos estratégicos. Es en ese terreno donde el Mercosur se vuelve un caso revelador: cuatro estrategias externas convergen sobre la región, y el margen de cada socio para capturarlas depende menos de su tamaño que de lo que puede ofrecer a cambio.
CUATRO ESTRATEGIAS CONVERGEN SOBRE UN MISMO ESPACIO El renovado interés internacional por el Mercosur no responde a una única causa. La Unión Europea busca diversificar proveedores y asegurar alimentos, minerales críticos y energías renovables. China profundiza una inserción basada en comercio, inversión y financiamiento de infraestructura, con vínculos de largo plazo. Estados Unidos procura preservar su influencia hemisférica y reducir dependencias estratégicas respecto de China. India, con su crecimiento demográfico y económico, amplía su demanda de alimentos y energía y su interés por nuevas asociaciones comerciales. Ninguna de estas estrategias es idéntica, y en varios puntos compiten entre sí — pero las cuatro coinciden en asignarle al Mercosur un valor creciente.
Para Uruguay, esa convergencia plantea un desafío y una oportunidad a la vez: su capacidad de incidencia no dependerá de competir con las grandes potencias, sino de convertirse en un socio cuya estabilidad institucional y previsibilidad resulten valiosas para todas ellas. La Presidencia Pro Tempore del Mercosur ofrece un ejemplo concreto: su relevancia no radica en coordinar la agenda del bloque durante seis meses, sino en la oportunidad de fortalecer mecanismos institucionales y proyectar una imagen de previsibilidad que incremente el valor estratégico tanto del Mercosur como de cada uno de sus miembros.
DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL A LA INFLUENCIA INTERNACIONAL La discusión sobre las cuotas de exportación hacia la Unión Europea permite observar este fenómeno con claridad. Alcanzar un acuerdo comercial es apenas el primer paso: después hay que administrar contingentes, certificar origen, garantizar estándares sanitarios y ofrecer reglas previsibles. Uruguay, Argentina y Brasil manejan una fórmula de referencia de 2004 (42,5% Brasil, 29,5% Argentina, 21% Uruguay, 7% Paraguay), pero Paraguay la rechaza y exige un 25% flat para cada socio, invocando sus sobrecostos logísticos como país mediterráneo. Mientras el bloque no acuerde una fórmula estable, el cupo se administra simplemente por orden de llegada
— la apertura de mercados sigue siendo una posibilidad jurídica, no una oportunidad económica efectiva.
La experiencia uruguaya en trazabilidad ganadera muestra el otro lado de la moneda. El sistema de identificación individual del rodeo se creó por razones sanitarias, pero cuando la seguridad alimentaria y la certificación empezaron a pesar más en el comercio mundial, esa política pasó a valer mucho más que control sanitario: se convirtió en un activo estratégico. La utilización sostenida de la cuota Hilton lo confirma — no se explica solo por la productividad del sector, sino por el entramado de trazabilidad, controles y reputación regulatoria construido durante décadas.
El contraste con el Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (FOCEM) es revelador en el mismo sentido. Frente a una propuesta de recortar el aporte anual de US$100 a US$30 millones, Brasil terminó revirtiendo la decisión y sosteniendo los US$100 millones anuales por diez años, después de que Paraguay y Uruguay la rechazaran como una señal negativa para la integración. Es la misma lógica: cuando el bloque decide sostener una capacidad, gana valor estratégico; cuando no lo hace —como todavía ocurre con el reparto de cuotas— esa capacidad simplemente no llega a construirse.
Como sostuve en una columna anterior, abrir mercados no equivale a acceder a ellos. Lo que este análisis agrega es un paso más: las mismas capacidades que permiten acceder a esos mercados incrementan, además, la significación estratégica del Estado que las desarrolla — no por lo que produce o exporta, sino por la confianza que sus instituciones generan en quienes necesitan reducir riesgos e incertidumbre.
LA ESTRATEGIA DE UN PAÍS PEQUEÑO Para Uruguay, la conclusión trasciende la política comercial. Negociar acuerdos y diversificar mercados seguirá siendo importante, pero ya no es el núcleo de la estrategia: el desafío es desarrollar las capacidades institucionales que aumentan su valor para un número creciente de
actores. La estabilidad jurídica, la credibilidad regulatoria, la confiabilidad sanitaria y el cumplimiento consistente de los compromisos dejan de ser simples atributos administrativos para volverse activos de política exterior.
Uruguay ya cuenta con varias de esas fortalezas: instituciones democráticas sólidas, continuidad de políticas públicas, sistemas sanitarios reputados y trazabilidad ganadera construida durante décadas. Su valor ya no está solo en facilitar el comercio, sino en la confianza que el país inspira en un escenario internacional cada vez más incierto — y esa misma lógica puede aplicarse al Mercosur en su conjunto: más que un espacio para el comercio, una plataforma para desarrollar capacidades institucionales compartidas que fortalezcan la posición estratégica de cada uno de sus miembros.
La principal oportunidad de Uruguay no consiste en competir con las grandes potencias ni en aspirar a una influencia proporcional a su tamaño, sino en profundizar las capacidades que lo convierten en un socio confiable para actores con intereses diversos. Quizá esa sea una de las lecciones menos comprendidas del nuevo escenario internacional: la autonomía ya no depende solamente del poder que un país posee, sino también de la confianza que logra inspirar.
