Uruguay y la incógnita económica del plebiscito jubilatorio

El gobierno deberá equilibrar sus cuentas partiendo de un déficit fiscal que al cierre de este año seguramente será mayor al 3% del PBI. Actualmente está en casi 4% del PBI. Eso será necesario para mitigar los riesgos de credibilidad en la salud de las finanzas públicas que originaría la aprobación de esta reforma. Si se aprueba la reforma, el gasto en pasividades va a subir a 11% del PIB en 2035 y hasta 15% del PIB en 2050. Los estudios de contexto dan cuenta que habrá una suba en algo más de un punto del PBI en los próximos en los próximos diez años, pero con el paso del tiempo no habrá como absorber esta expansión del gasto, observándose al déficit del sistema incrementarse en cuatro puntos del PBI en 25 años.

La consultora EXANTE analizó en el programa EN PERSPECTIVA de 1170AM, los resultados de las encuestas sobre intención de voto, en relación con los proyectos de reforma constitucional que serán plebiscitados en las elecciones nacionales de octubre. Para esto tuvo en cuenta la iniciativa de reforma promovida por el PIT-CNT, que establece cambios fundamentales en el régimen de seguridad social. En el caso de la consultora CIFRA la intención de voto a favor es de 48%, mientras que 23% de los consultados dice no saber qué votarán. Según EQUIPOS, votaría a favor de la iniciativa 36%, mientras que, según esa consultora, 31% dice que no sabe qué hará. En cualquier caso, el conocimiento entre la población sobre este asunto es relativamente limitado. Según EQUIPOS, solo 38% de los consultados dice tener una idea clara del proyecto de reforma de seguridad social.

Sobre estos resultados el economista Pablo Rosselli, socio de EXANTE, se pronunció sobre ¿cómo evalúan esta iniciativa a la luz de estos nuevos datos? A grandes rasgos puede decirse que el proyecto del PICNT fija la edad de jubilación por la causa en común de 60 años con 30 años de aporte. Establece que ninguna modificación del régimen de seguridad social puede derivar en una pérdida de derechos respecto de los consagrados en la ley del 95 con su reforma del 2008. Esas dos disposiciones bloquean cualquier ajuste en el sistema a través de una reducción de las prestaciones y por lo tanto echan por tierra la estrategia de reforma que estaba contemplada en el proyecto que aprobó el Parlamento el año pasado.

Además, la iniciativa del PICNT establece que ninguna pasividad puede ser inferior al salario mínimo nacional y deroga el régimen de AFAPS. Como sostuve meses atrás en esa otra charla, Romina, en mi opinión se trata de una iniciativa muy, muy mala. Para ordenar el análisis podemos distinguir como tres perspectivas grandes.

Las siguientes son las valoraciones de Roselli desde una perspectiva de equidad o justicia, una de conveniencia en términos de política económica y una relativa a las restricciones que la aprobación de esta reforma le pondría a la gestión de las políticas públicas en el corto, mediano y largo plazo.

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La iniciativa de reforma implica un aumento fuerte del gasto público en pasividades, tanto a corto plazo, porque suben las pasividades mínimas, como a largo plazo, porque el aumento de la esperanza de vida incrementará las erogaciones por pagos de pasividades sin que quede disponible ningún mecanismo para que futuros gobiernos limiten el crecimiento de los pagos de las pasividades. Como decíamos meses atrás, Uruguay tiene ya un gasto público alto en pasividades, tanto si tenemos en cuenta nuestro nivel de ingresos per cápita, como si miramos el grado de envejecimiento de la población. Y justamente es por eso que con un sistema que le da cobertura a casi la totalidad de la población mayor, la pobreza ante los adultos mayores es muy baja, es del 2%.

Y en contraposición, Uruguay tiene una pobreza muy elevada entre niños y adolescentes, del orden del 18%. Esta iniciativa implica aumentar el gasto público destinado a la población adulta y supone inexorablemente una mayor presión tributaria sobre las generaciones más jóvenes. Por eso se trata de una iniciativa regresiva, por lo tanto injusta, más allá de que sus promotores digan lo contrario.

Además de ser regresiva desde una perspectiva intergeneracional, porque pone una mayor carga tributaria sobre las generaciones más jóvenes, donde la pobreza es mayor, también es regresiva desde una perspectiva intrageneracional. Esto es entre los trabajadores de una misma generación. A ver, profundicemos en eso.

La iniciativa plantea que las personas sigan configurando causal común de jubilación a los 60 años de edad y con 30 años de aportes. Pero sucede que muchas personas no logran ni lograrán cumplir con 30 años de aportes cuando tenga 60 años de edad, porque las personas tienen episodios de desempleo. El CIMBE estimó que la densidad de aportes a la Seguridad Social en el promedio de todos los trabajadores no llega a 60 por ciento.

Eso quiere decir que en promedio las personas pasan más de un tercio de su vida activa sin realizar aportes. Quienes sí lograrán configurar causal a los 60 años son justamente quienes han tenido mejores trayectorias laborales y mejores remuneraciones. Por eso decía la iniciativa es doblemente regresiva.

Implica más gasto público en la población mayor, donde hay baja incidencia de la pobreza, con un sesgo a favorecer a los adultos de mejores ingresos y con una mayor carga tributaria que inexorablemente va a retraer sobre la población más joven. Bien, Pablo. Ahora tú sostenes que la población más joven sufrirá una mayor carga tributaria, no? Pero eso también depende de cómo se financia el impacto de la reforma constitucional.

Dado que la iniciativa de reforma implica un aumento fuerte gasto en pasividades, más temprano o más tarde será necesario aumentar los ingresos tributarios y lógicamente puede haber distintas combinaciones de mayores tributos. Los gobiernos siguientes podrán implementar más aportes patronales, más aportes personales, más impuestos al consumo, a las rentas empresariales, a las rentas de capital, a las rentas del trabajo.

Desde los promotores de la iniciativa se apela a que los ingresos deben provenir de los grandes capitales, entre comillas. Lo cual es una consigna que puede resultar atractiva para algunos, pero no es más que una consigna. Cuando se mira la magnitud del aumento del gasto que implica esta reforma y acá entramos en la segunda perspectiva del análisis, la de la conveniencia en términos de política económica, no hay escenarios de suba de impuestos indoloros.

Ante la afirmación de que no hay escenarios de suba de impuestos indoloros, que son los que habría que aplicar para para aplicar la reforma, vale decir que la cuantía de los recursos que se requieren nos conduce a eso. Uruguay gasta actualmente 8% del PIB en pasividades. Esto es invalidez, vejez y supervivencia. Esto es gasto público en el régimen del BPS. Se trata de un valor alto en términos comparativos a nivel internacional.

Según los cálculos existentes probados, si se aprueba la reforma, el gasto en pasividades va a subir a 11% del PIB en 2035 y hasta 15% del PIB en 2050. No hay ninguna chance de que se pueda financiar ese aumento del gasto del gasto público, mucho menos de que ese aumento lo paguen unos pocos contribuyentes muy ricos, que es la consigna a la que apelan quienes promueven la reforma. En los primeros años, la exigencia fiscal no va a ser muy grande.

Los estudios que hay del déficit, que ya tiene el sistema, subirá en algo más de un punto del PBI en los próximos en los próximos diez años, pero con el paso del tiempo no habrá como absorber esta expansión del gasto. El déficit del sistema se incrementará en cuatro puntos del PBI en 25 años, 25 años. Vuelvo un instante al tema de equidad.

Las generaciones jóvenes terminarán costeando ahora mayores pasividades si se incrementa la reforma, pero cuando llegue su turno de retirarse, forzosamente habrá una nueva reforma que terminará ajustando la baja sus pasividades y o elevando la edad de retiro. Segunda consideración. Uruguay tiene una presión fiscal importante.

Para algunos es excesiva, para otros no es excesiva. Este es un tema de discusión en todos los países. Uruguay no es excepción, pero ciertamente no tenemos una presión tributaria que pueda considerarse baja cuando la medimos en una comparación internacional.

Aumentar o no aumentar la presión tributaria siempre es una gran discusión. Habrá quienes consideren que aumentar la presión tributaria es una muy mala idea y otros que dirán que eso depende de qué se hace con esa mayor presión tributaria. Pero acá seguramente tenemos un problema.

Uruguay crece muy poco, creció 1% anual, apenas 1% anual en los últimos 10 años. Tiene bajos niveles de inversión. La inversión se apoya mucho en generaciones tributarias importantes.

Aumentar la presión tributaria para transferir más recursos a personas que ni siquiera son pobres va a tener efectos negativos en el crecimiento económico, en el crecimiento de los salarios, en el crecimiento del empleo. Otra cosa distinta podría ser, eventualmente, aumentar la presión tributaria para invertir más en infraestructura, en educación, en combate a la pobreza, en la marginalidad, en cosas que deberían ser prioritarias desde un punto de vista ético y en cosas que podrían impactar positivamente en la productividad y en el crecimiento económico. Pero aumentar el gasto en facilidades no va a aumentar la productividad de la economía y la mayor presión tributaria resultante tendrá efectos negativos en el crecimiento económico, en el empleo y en los salarios.

Esto es como implicaría resignar muchas otras cosas. Acá tenemos consideraciones de corto plazo y de largo plazo. En lo que hace a las implicancias de largo plazo, el aumento del gasto en facilidades conspirará contra el aumento del gasto en áreas que deberían ser prioritarias, donde se mencionaba educación, pobreza, marginalidad, infraestructura.

Si se aprueba la reforma, habrá un aumento del gasto público inmediato de mil millones de dólares, según las estimaciones del BPS, por efecto de subir las facilidades mínimas. Ese es un aumento que ya ocurre el año próximo. Se trata de una cifra enorme, digamos, según un estudio de Naciones Unidas que se publicó el año pasado.

Eliminar la pobreza entre los menores de 18 años requeriría de un aumento de 300 millones de dólares por año en transferencias. Eso si pudiéramos incrementar las transferencias a los hogares pobres de un modo quirúrgico. Esto es transfiriendo a cada hogar pobre exactamente el monto necesario para que ese hogar alcance a superar mínimamente la línea pobreza.

Obviamente eso es imposible desde el punto de vista práctico, pero el mismo estudio señala que si estuviésemos dispuestos a dedicar, por ejemplo, 500 millones de dólares por año a incrementar las transferencias a todos los hogares pobres con menores de edad, bajaríamos la pobreza a la mitad, con la mitad de los recursos que se destinarán a subir las facilidades mínimas a partir del año que viene. Con la mitad de los recursos bajaríamos la pobreza a la mitad de Uruguay. Pensemos también en el impacto que tendría un programa de erradicación de asentamientos que contara con otros 500 millones de dólares por año.

Podríamos pensar en erradicar los asentamientos en Uruguay, seguramente en un periodo menor a 10 años. Pensando en estas cosas, Romina, es que decía que el aumento de gasto público que implica la reforma del PIN CNT terminaría siendo una limitante enorme para todas las demás políticas públicas a corto plazo y a largo plazo. Implicaría resignar totalmente políticas que deberían ser de máxima prioridad.

Ante ¿cuáles serían las implicancias y las limitaciones que debería enfrentar el próximo gobierno directamente si se aprueba la reforma?, la respuesta es que el próximo gobierno, si la reforma se aprueba, va a enfrentar un conjunto importante de desafíos, digamos. En primer lugar, va a tener que preparar y darle trámite parlamentario a un nuevo proyecto de reforma de seguridad social que cumpla con las disposiciones constitucionales. Deberá aprobar un marco legislativo que resuelva cómo se implementa la norma que dispone la derogación de las AFAPs.

Pensemos, por ejemplo, que al otro día de aprobada la reforma constitucional, quienes tengan ahorros en las AFAPs y quieran jubilarse, se van a encontrar probablemente con un vacío legal. ¿Podrán retirar sus ahorros de las AFAPs para jubilarse o deberán aguardar a que se apruebe una legislación específica? ¿Cuál va a ser el análisis que van a hacer las AFAPs, el análisis legal que van a hacer las AFAPs en ese contexto? También habrá que resolver cómo se calculan las facilidades de todas las personas que hoy tienen ahorros en las AFAPs. Mientras no se logre aprobar una legislación, quedará ese vacío legal para quienes quieran jubilarse en los meses siguientes a la aprobación del plebiscito.

En segundo lugar, el gobierno deberá tomar medidas en el frente fiscal, medidas que muestren un compromiso con la sostenibilidad de las finanzas públicas. Como decía antes, la reforma implica un aumento muy fuerte del gasto público a corto y largo plazo. A corto plazo, el gobierno también va a recibir el dinero que anualmente se devuelca hoy a las cuentas de ahorros individuales, los aportes de los trabajadores que se vuelcan anualmente a las AFAPs volverán al gobierno.

Por lo tanto, no se le generará un mayor déficit de caja en un corto plazo al gobierno. Pero el próximo gobierno deberá buscar la forma y deberá lograr los acuerdos políticos que permitan mostrar que el Estado contará con mecanismos para solventar el costo de la reforma en un horizonte medianamente largo, con alguna combinación creíble de más ingresos y recortes de otros gastos públicos. Y deberá lograr eso partiendo de un déficit fiscal que al cierre de este año seguramente será mayor al 3% del PBI.

Actualmente está en casi 4% del PBI. Eso será necesario para mitigar los riesgos de credibilidad en la salud de las finanzas públicas que originaría la aprobación de esta reforma. No quiero aventurar que forzosamente y de un modo inmediato perderíamos el grado inversor, pero es un riesgo que habrá que atender, que el próximo gobierno tendrá que atender.

A su vez, la erogación de las AFAPs expone al Estado a juicios de los arruistas y plantea un cambio muy grande en la regla del juego, con efectos probablemente negativos en el clima de negocio, en la percepción de la seguridad jurídica, en la confianza de los agentes. Y por último, último comentario, resolver estos desafíos les restará al próximo gobierno capacidad y tiempo para avanzar en la agenda de reformas que el otro país tiene pendiente.