La Universidad Católica
y la reforma jubilatoria
La Comisión Especial para el Tratamiento del Proyecto de Ley por el que se crea el Sistema Previsional Común o reforma jubilatoria como se lo conoce a nivel popular, recibió a una delegación de la Universidad Católica del Uruguay integrada por los doctores Martín Risso y Diego Gamarra.
SEÑOR MARTÍN RISSO En cuanto al proyecto de ley en su conjunto, no podemos opinar porque fuimos consultados acerca de la agencia reguladora. Eso sí lo estudiamos y lo que hicimos ahora fue comparar el anteproyecto que vimos con el proyecto de ley que ustedes están analizando, y no hay mayores cambios. Descubrimos tres cosas para mencionar aunque en una de ellas no estamos de acuerdo con el doctor Gamarra, así que voy a pedir que le den la palabra para que lo explique.
La primera es que en el documento nosotros habíamos sugerido que la agencia reguladora tuviera la forma jurídica de un ente autónomo. En el proyecto de ley es un servicio descentralizado y hay alguna diferencia, pero desde el punto de vista jurídico no es un cambio sustancial. Luego encontramos dos aspectos que pueden llegar a generar alguna dificultad. Uno de ellos es que están previstas unas normas que parecen ser espejo –en cierto forma lo son– de las normas bancocentralistas, en el sentido de que la agencia reguladora pueda sancionar a personas físicas y puede llegar a aplicar multas cercanas a los USD 500.000. Ahí, en el derecho uruguayo tenemos un viejo problema porque en general la doctrina ha señalado que multas de esa intensidad no son sanciones administrativas, sino penales. Entonces, ahí puede haber un problema porque puede ser considerado –he escrito sobre ese tema y considero que es inconstitucional, así como también las del Banco Central– inconstitucional. Por lo tanto, alertamos que puede haber una dificultad o un problema constitucional sobre ese punto.
Otro aspecto a mencionar es que se prevé establecer una incompatibilidad para los miembros de la agencia reguladora que es similar a la de los miembros del BPS pese a que, obviamente, estamos hablando de un servicio descentralizado distinto al BPS. En mi opinión –aquí es donde no estamos cien por ciento de acuerdo con el doctor Gamarra–, eso es inconstitucional. Hay alguna jurisprudencia muy vieja de la Suprema Corte de Justicia, de los años ochenta, que lo estableció para casos parecidos a estos. Ceo que también hay un problema con la convención americana con relación a las causales de suspensión de la soberanía o de limitación de los derechos políticos que ella establece. Fuera de esto y más allá de las consideraciones que pueda hacer el doctor Gamarra, quiero decir que en líneas generales ya dimos nuestra opinión en el informe, pero quedamos a disposición de la comisión para cualquier consulta o comentario.
El control de convencionalidad es uno de los grandes temas de 2006 para adelante. Mucho se ha discutido y ya podemos decir que mucho se ha escrito en el Uruguay al respecto.
En realidad, el control de convencionalidad es similar al control de constitucionalidad y en general están siempre superpuestos. Tendríamos que hablar de los dos controles. Yo no veo, en principio, ninguna norma constitucional ni internacional que establezca una forma preceptiva para la seguridad social. Es decir, podrá haber principios, podrá haber pautas que se puedan inferir de las normas, pero creo que es perfectamente compatible un sistema de ahorro individual con otro de ahorro solidario, distributivo, y también, por supuesto, con fórmulas mixtas. No veo ninguna disposición que me haga pensar que puede haber un problema de inconstitucionalidad ni de inconvencionalidad.
SEÑOR DIEGO GAMARRA Antes que nada quiero agradecer a la comisión la invitación. Es un gusto poder hacer algunas consideraciones y quedamos a disposición para contestar lo que entiendan pertinente en relación al informe que elaboramos en su momento.
En el último punto es donde tengo algún matiz o, al menos, una duda sincera porque no me queda tan clara la inconstitucional. Inconstitucional es la incompatibilidad que en este caso se establece en forma análoga a lo que es la incompatibilidad de los directores del Banco de Previsión Social y no la que es característica con carácter general para los directores de los entes autónomos y servicios descentralizados. La del Banco de Previsión Social es más severa y recién pueden volver a ser candidatos una vez transcurrido un período de gobierno. Quiere decir que se aparta de la definición de los directores de los servicios descentralizados que es lo que, efectivamente, es la agencia reguladora. Por eso el doctor Risso considera que es inconstitucional. En la medida en que es una incompatibilidad más severa, desde mi punto de vista eso debe leerse como una limitación de derechos políticos, del derecho al sufragio pasivo y, en esos términos, las limitaciones pueden llegar a estar justificadas por razones de interés general, y creo que es un tema que habría que analizar con un poco más de profundidad. Si para mantener cierta distancia del sector político y cierta ajenidad a los efectos de tener en cuenta que en materia de seguridad social hay una consideración especial –esto por razón de materia sería una cuestión de seguridad social-, el plegarse a la solución del BPS, por lo menos, me parece cuestionable, entonces, no veo tan claro que sea inconstitucional como sostiene el doctor Risso.
En el caso de las agencias reguladoras, supervisoras y de control se aspira a que tengan independencia técnica y a que esa independencia técnica vaya acompañada también de una independencia en el plano institucional en la mayor medida posible, es decir, a que tengan un distanciamiento considerable de lo que son las decisiones políticas y las posibles injerencias de órganos evidentemente políticos. Como también iba a ser un órgano que iba a controlar a otros entes autónomos, en este caso al Banco de Previsión Social, nuestra primera inclinación era a ubicarlo como un ente autónomo o servicio descentralizado, por sobre las otras posibilidades, que eran que fuese un órgano que integrase el Poder Ejecutivo, un órgano perteneciente a otro ente autónomo o servicio descentralizado, o incluso una persona pública no estatal. Ahí se acaba el elenco de posibilidades de personas dentro de la tipología que nuestra Constitución admite.
El que tiene mayor autonomía es el ente autónomo. La diferencia en realidad es bastante sutil, y creo que en los hechos es menos relevante de lo que parece: es si cabe o no el recurso de anulación ante el Poder Ejecutivo por razones de legalidad.
Esa es la diferencia central: el nivel de tutela administrativa que existe desde el Poder Ejecutivo hacia los entes autónomos y servicios descentralizados. La figura más autónoma en nuestro diseño era esa, y por eso nos parecía que era la solución más adecuada.
No me animo, sin embargo, a sostener que la otra solución, pese a que no es la que me parece la más adecuada, sea contraria a la Constitución, porque esta diferencia es, como decía, relativamente menor, sobre todo si uno tiene en cuenta las potestades del Poder Ejecutivo en el marco de los artículos 197 y 198, donde también tiene ciertas posibilidades de injerir.
Es decir que ese aspecto –la posibilidad de interponer el recurso administrativo de anulación por razones de legalidad en el caso de los servicios descentralizados, que no está presente en el caso de los entes autónomos– es la única diferencia a nivel de autonomía. Cuanto más autónomo, mejor; por eso sigo pensando que es la mejor solución. Pero no me parece que ante esa diferencia tan menor, pueda llegar a concluirse que la otra figura no es ajustada a la Constitución.
