Cuando la ley quiere limitar las autonomías

El 28 de noviembre compareció ante la comisión de Legislación del Senado, el director del Instituto de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, doctor Jaime Sapolinski, para opinar sobre al proyecto de ley que pretende imponer reglas de contratación a las Intendencias. La siguiente es la intervención del experto quien sostiene que es materia propia de las Intendencias su personal, pudiendo la ley, por mayoría especial, hacer algunas modificaciones. Si algo dejaron en claro los expertos en derecho que asistieron al Senado, es que la política y la ley, cada una, en su espacio y con su institucionalidad, regulan aspectos muy diferentes. Mientras la ley apunta a formalidades, la política va directamente hacia la cohabitación política. Un proyecto que condiciona acciones de gobierno limita derechos, y eso ponerse en la antesala de una discrecionalidad que raya con la arbitrariedad. Quizá sea mejor acordar que avasallar, porque la ley tiene sus estamentos y quizá un condicionamiento que agravie derechos fundamentales, termine ante la Suprema Corte de Justicia por cuestiones de constitucionalidad.

SEÑOR JAIME SAPOLINSKI.- Con mucho gusto.

Paso a dar lectura al informe: «1. La República Oriental del Uruguay es un Estado de estructura unitaria, si bien los Departamentos gozan de una marcada autonomía. Existe, por ejemplo, previsto, por el artículo 283 de la Constitución, un mecanismo tuitivo de protección de la autonomía, que establece: “Artículo 283.- Los Intendentes o las Juntas Departamentales podrán reclamar ante la Suprema Corte de Justicia por cualquier lesión que se infiera a la autonomía del Departamento, en la forma que establezca la ley”. Sin perjuicio de lo que se ha señalado, es la ley nacional la que determina el marco de funcionamiento de la autonomía departamental y, precisamente por ello, en cierta forma, la limita.

Cabe advertir que la acción por lesión de la autonomía es un procedimiento regulado con independencia de lo previsto por los artículos 256 y siguientes de la Constitución –declaración de inconstitucionalidad de los actos legislativos–, aunque hay una clara conexión entre ambas situaciones. No sería descartable, a mi juicio, plantear en una misma acción ambas pretensiones dejando al análisis de la Suprema Corte de Justicia, la decisión pertinente.

2. Daniel Hugo Martins ha afirmado en El Gobierno y la Administración de los Departamentos, tomo II, pág. 33 y ss. Montevideo 2003: “Esta lesión puede provenir de la ley o de cualquier otro acto jurídico, ya sea administrativo, legislativo o jurisdiccional, o de un hecho u operación material” […] “No obstante que el texto se refiere a ‘cualquier lesión’, es necesario distinguir cuando la lesión proviene de una ley de las demás lesiones. En efecto, la autonomía de los Gobiernos Departamentales puede estar determinada en la Constitución o en la ley, puesto que, tanto en el caso de los Intendentes, como en el caso de las Juntas Departamentales, la Constitución les asigna cometidos –tareas– y poderes jurídicos, ‘además de que los que la ley determine’ (artículos 273 y 275).

… Es relativamente fácil determinar cuando existe lesión a la autonomía del Departamento en los casos en que se afecten los poderes jurídicos que la Constitución ha otorgado a los Gobiernos Departamentales, no así en el caso en que una ley o un decreto invada la ‘materia’ exclusiva de los mismos, dado que esta no está determinada en forma clara en la Constitución y existen materias compartidas con otras autoridades”.

3 adviértase que, tanto en la regulación de los cometidos de las Juntas Departamentales como de las Intendencias, la Constitución prevé una competencia abierta que puede verse complementada por el legislador nacional. Asimismo, se prevé la posible iniciativa de las Juntas Departamentales para promover modificaciones a la Ley Orgánica de los Gobiernos Departamentales. Es decir que el legislador nacional puede tener injerencia en la regulación de situaciones vinculadas a los Gobiernos Departamentales.

En efecto, resulta de la Carta que: el artículo 273 le atribuye a la Junta Departamental el ejercicio de las funciones legislativas y de contralor en el Gobierno Departamental, estableciendo que, “además de las que la ley determine, serán sus atribuciones las que se enumeran seguidamente”.

En el numeral 11) de dicho artículo le atribuye a la Junta Departamental la facultad de “solicitar directamente del Poder Legislativo modificaciones o ampliaciones de la Ley Orgánica de los Gobiernos Departamentales”.

El artículo 275 refiere a las atribuciones de los Intendentes las que son mencionadas sin perjuicio de las que la ley determine: “Artículo 275. Además de las que la ley determine, sus atribuciones son…”.

4. En suma, las atribuciones de los órganos del Gobierno Departamental provienen de una doble fuente: la propia Constitución y lo que establece la ley a la que aquella comete la regulación.

Siendo esto así no cabría suponer, en principio, que la regulación por la ley de una determinada materia vinculada a la gestión departamental suponga una invasión ilícita de la autonomía departamental.

En definitiva, corresponderá a la Suprema Corte de Justicia, en el caso de que se transitase por el procedimiento antes mencionado, la resolución pertinente.

5. El artículo 64 de la Carta establece: “Artículo 64.- La ley, por dos tercios de votos del total de componentes de cada Cámara, podrá establecer normas especiales que por su generalidad o naturaleza sean aplicables a los funcionarios de todos los Gobiernos Departamentales y de todos los Entes Autónomos, o de alguno de ellos, según los casos”.

A ese respecto, cabe sostener que la norma admite una doble interpretación que implica una disyuntiva. En efecto, ¿la regulación del ingreso de los funcionarios dependientes del gobierno departamental hecha por ley nacional, requiere que dicha norma sea sancionada por dos tercios de integrantes de cada Cámara?

Un argumento a favor derivaría de la redacción del artículo 61, que refiriéndose al “Estatuto del funcionario” incluye las condiciones de ingreso a la Administración. Se partiría de la base de cierta integración sistémica entre los artículos 58 y 62, que refieren al estatuto de los funcionarios. En realidad, a los estatutos, dado que se los prevé distintos.

El artículo 62 contiene una previsión especial que refiere a la situación de los funcionarios de los Gobiernos Departamentales cuando expresa: “Artículo 62.- Los Gobiernos Departamentales sancionarán el Estatuto para sus funcionarios, ajustándose a las normas establecidas en los artículos precedentes, y mientras no lo hagan regirán para ellos las disposiciones que la ley establezca para los funcionarios públicos.

A los efectos de declarar la amovilidad de sus funcionarios y de calificar los cargos de carácter político o de particular confianza, se requerirán los tres quintos del total de componentes de la Junta Departamental”.

Otra interpretación alternativa podría entender que el estatuto refiere a las condiciones del desempeño, pero no alcanza al ingreso. No obstante, parecería que esta última interpretación debiera ser desechada, en virtud de lo que dispone el artículo 61, que menciona expresamente las “condiciones de ingreso” entre los contenidos del referido estatuto.

6. Considerando lo anterior, que implica un camino interpretativo relativamente intrincado, podría concluirse en que:

a. El ingreso de los funcionarios de los Gobiernos departamentales es un aspecto que corresponde al “Estatuto del funcionario”, de acuerdo con el artículo 61.

b. En principio, el estatuto del funcionario departamental es establecido por el propio Gobierno departamental.

Siendo un acto legislativo, una norma general y abstracta, y atendiendo, también, a lo que establece el artículo 62 de la Constitución en su segundo párrafo, su sanción correspondería en principio a la Junta Departamental. Se trataría de un Decreto de la Junta con fuerza de ley en su jurisdicción, utilizando la expresión del artículo 260, en sede de declaración de inconstitucionalidad de los actos administrativos.

c. Mientras no sea dictado el estatuto, se aplican las normas estatutarias previstas para los funcionarios del Gobierno nacional.

d. No obstante, es posible que el legislador nacional regule, por ley, determinados aspectos estatutarios, desplazando la regulación efectuada por el Gobierno Departamental, de conformidad con lo establecido por el artículo 64. A tales efectos sería exigible que la sanción se hiciera por una mayoría especial de dos tercios de los integrantes de cada Cámara».