La reforma previsional
En la visión de los economistas
El 8 de marzo concurrieron a la Comisión Especial para el tratamiento del proyecto de ley por el que se crea el sistema previsional común, las autoridades de CINVE (Centro de Investigaciones Económicas), economista Gonzalo Zunino (director) y contador Gustavo Viñales.
SEÑOR VIÑALES (Gustavo).- Quiero agregar tres cuestiones más breves de lo que ha expresado Gonzalo que tienen que ver con tres trabajos que presentamos desde Cinve a la Comisión de Expertos en Seguridad Social y en las que participé más directamente. La primera refiere al pilar cero, uno de los pilares -valga la redundancia- de la propuesta de reforma original de sugerencia de la Comisión de Expertos que ha quedado reducido a una expresión muy débil y que creo se fundamenta en cuestiones estructurales de diseño y de definiciones conceptuales, con lo cual al fin, la opinión política de cada uno es más válida de lo que uno pueda decir desde el punto de vista técnico. Lo que sí quiero dejar claro es que ahí hay una demostración evidente de que hoy el sistema se financia con el 50% para el BPS y en cifras aún mayores para las cajas de Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas y la Caja Policial mayor con – 6 – impuestos y no con ingresos genuinos de la seguridad social como las contribuciones especiales. Entonces, pensar en un pilar cero potente que de alguna manera alcanzara a todas las personas que a determinada edad cumplían un ciclo de vida laboral, tenía fundamentos y hoy eso lo recorren muchos países del mundo. Ese es un trabajo que hicimos. Otro trabajo que hicimos refiere a lo último que decía Gonzalo relativo a las Mipymes y a los sistemas fictos de aportación. En el mundo hay evidencia -hay documentos de la OCDE de la Unión Europea, de economías más desarrolladas-, tendencia hacia la flexibilización de las formas de contratar el trabajo lo que genera un aumento sistemático y permanente las modalidades de autónomos, ¿sí? Es decir, no dependientes, sino independientes en términos de contrato laboral. En Uruguay, cuando uno va a las cifras, más del 90% de las personas que tienen la posibilidad de optar por un ficto, es decir que aportan por un ficto, sean patrones de unipersonales, patrones de sociedades de hecho o de S.R.L., lo hacen al ficto mínimo correspondiente. Es decir, más del 90% de las Mipymes que tienen la opción, optan por el mínimo. Pero además, cuando uno va a la cantidad de empresas registradas actualmente en el BPS, el 75%, no de las personas, son unipersonales. El orden de magnitud actual es suficientemente relevante para entender que ahí tenemos un problema como sistema de los ingresos que aportan o que no aportan porque en realidad esto no está referido a su capacidad contributiva, sino a un ficto igual para todos, fijo. Y cuando digo que es fijo no es menor, porque en casos de crisis como ocurrió en la pandemia, soportar un cargo fijo que no está vinculado al tipo, cantidad o calidad de los ingresos, genera dificultades para ese tipo de empresas. La segunda no refiere en ningún caso a la capacidad contributiva, porque no está vinculado en ningún lugar y en ningún momento a los ingresos de ese tipo de empresas, con lo cual hay gente que tiene capacidad contributiva que opta por el mínimo y hay gente, con poca capacidad contributiva, pero que aún tiene que optar por el mínimo. La tercera -también hicimos una presentación al respecto a la Comisión de Expertos- refiere al aporte patronal integrado en el sector agropecuario. Uruguay tiene un régimen especial para el sector agropecuario, es integrado, es decir, integra los aportes patronales por los dependientes, por sus empleados, más el aporte patronal por el propio patrón. La opinión pública y el sistema político han discutido el mayor costo, el mayor déficit de la Caja Militar o del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas y de la Caja Policial, pero cuando uno mira el interior del BPS en cuya estructura interna sigue teniendo la Caja de Industria y Comercio, Caja Rural y Caja Civil y Escolar, la que presenta mayor déficit es la Caja Rural porque el aporte patronal de esa caja tiene una tasa efectiva del orden del 2%, cuando la tasa efectiva de todo el sistema de aportes generales es del 7,5%. Esta cuestión estuvo presente en la discusión de la Comisión de Expertos, existió interés y propuestas al respecto, pero entiendo que nada de ello ha quedado recogido en la propuesta final. Lo mismo sucede con las Mipymes: existió interés, existieron propuestas y entiendo que nada ha quedado recogido en la propuesta final. Sin embargo, cuando hablamos de nuevas tendencias en la contratación o la formas de contratar el trabajo vinculadas a la tecnología -lo vemos en nuestro país; no voy a dar ejemplos para no citar empresas, pero es absolutamente evidente que es una tendencia en aumento-, nada de eso queda recogido, en una reforma que no incorpora esa – 7 – problemática en ninguna de sus dimensiones, más allá de cuál podría ser la fórmula posible. Está claro que no hay una fórmula alternativa a la antigua de contratar el trabajo y de aportar sobre salarios nominales de los dependientes. No lo estamos proponiendo; es un déficit que queda pendiente si es que esta reforma se aprueba en los términos actuales.
SEÑOR VIÑALES (Gustavo).- Voy a intentar ser los más didáctico posible, porque creo que es un tema relevante y mucha gente en la población, en general, no lo logra todavía percibir y, seguramente, el día que lo empiecen a hacer, los que tengan capacidad de optimizar sus impuestos, incluso, haciendo maniobras, lo van a utilizar. Qué es lo que quiero decir. – 9 – Nuestro sistema de rentas personales está dividido en dos: rentas de trabajo y de capital, pero no viene al caso, y rentas de jubilaciones y pensiones en el IASS, en el IRPF de trabajo y en el IASS de jubilación. Como nosotros tenemos un régimen todavía muy restrictivo en términos de que las personas con causal jubilatoria pueden seguir trabajando, la problemática de liquidar por dos impuestos se reducía a un grupo relativamente pequeño de situaciones: militares retirados, legisladores; por ejemplo, muchos de ustedes pueden ser jubilados de una actividad de industria y comercio, o la que fuera, o del sistema de retiro militar y tienen un ingreso como activos en BPS y pagan IRPF por ello e IASS por la jubilación, pero son pocos casos. Si nosotros esto lo llevamos al universo de personas que lo puedan hacer, vamos a tener un problema muy grande, en el sentido de que el IRPF y el IASS tienen un sistema, en general funciona así en el mundo, donde hay un mínimo no imponible y un sistema de franjas con alícuotas progresionales. Si uno liquida por dos sistemas, obtiene dos mínimos no imponibles, en vez de uno, y tiene dos sistemas de franjas que le queda su ingreso optimizado, porque de alguna manera el impuesto se liquida en dos sistemas que le habilita mínimos no imponibles y tramos de franjas para liquidar los impuestos. Los efectos prácticos de esto es que si una persona tuviera la posibilidad de elegir seguir trabajando -porque trabajaba en una empresa familiar, o porque tuvo muchos años de beneficio o de contacto con esa empresa- y optimizara la posibilidad de quedarse trabajando parcialmente y se jubilara, el efecto tributario puede ser de tal magnitud que lo llevara a que esto fuera óptimo en términos fiscales. Es decir, que pasara a ganar más dinero, porque su impuesto conjunto quedara reducido, dependiendo los niveles de salario y de jubilación, en muchos casos el impuesto conjunto se puede dividir entre dos, entre tres o entre cuatro; es decir, pagar de impuestos unificados IRPF, IASS, la tercera parte o la cuarta parte de lo que pagaba por IRPF como activo. Es decir, una persona activa -tengo ejemplos, pero no quiero abundar en números, quiero que entiendan lo conceptual- que tiene un trabajo y un ingreso como asalariado, pasa a trabajar la mitad del tiempo, reduce su ingreso como asalariado o pasa a trabajar seis horas o lo que fuera y se jubila. Cuando uno mira lo que pagaba de IRPF, comparando lo que va a pagar de IRPF más el IASS, se da cuenta que el impuesto neto de IRPF y de IASS termina siendo la tercera parte de lo que pagaba como IRPF cuando era activo. Eventualmente, además de ese mayor o menor costo tributario, tiene un mayor ingreso nominal. Es decir, la suma del salario más la jubilación es mayor a lo que tenía como activo y termina pagando como impuesto la tercera parte. Eso es lo que puede ocurrir. Si eso ocurre, mucha gente lo va a hacer en términos de optimización, legítima, si lo validamos, y está bien, pero entendamos que eso lo va a pagar el sistema. Esto parece como una cuenta de niños; pero si la reforma es por debilidades financieras del sistema -el sistema se financia la mitad con impuestos y la otra mitad proviene de contribuciones especiales de seguridad social-, lo que tenemos en este modelo si efectivamente se masifica es que el sistema va a recaudar menos de IRPF, va a tener menos aportes de contribuciones de seguridad social y mayores gastos por jubilaciones en personas que se jubilaron antes para optimizar su ingreso por vía del efecto de la carga tributaria. Este es un dato no menor, si esto se masifica a un conjunto de personas muy grande.
