Las transformaciones de la gobernanza educativa

Claudio Rama

En días pasados se realizaron las II Jornadas Virtuales de Educación: educación en tiempos de crisis global, organizadas con una amplia participación de docentes, por el Centro de Formación Regional de Profesores (CERP) de Rivera.

Tuvieron la gentileza de invitarme a realizar una conferencia que focalicé sobre los cambios en la gobernanza educativa a escala global. En los temas del gobierno educativo, hay una mirada limitada que ve los cambios en las gobernanzas como actos meramente políticos, y por ello me centré en presentar un análisis sobre cómo la gobernanza educativa está en permanente transformación derivada de la propia complejización de la educación y de la necesidad de mantener los niveles de coherencia y eficacia de las organizaciones.

Este enfoque remite a analizar los cambios en la gobernanza introducidos por la LUC, como expresiones necesarias de las propias dinámicas de los procesos educativos y de su creciente complejización.

La realización de cambios en la gobernanza es un proceso permanente en educación, en tanto las estructuras tienden a modificarse continuamente, por el aumento del conocimiento, el crecimiento de la cobertura, la transformación de los mercados de trabajo, los nuevos paradigmas de gestión del conocimiento, la irrupción de nuevas áreas y funciones, así como por la disrupción tecnológica que crea nuevas modalidades de educación virtual y a distancia.

Todo ello impone la creación de nuevas estructuras organizacionales para dar cabida a esos procesos e impulsos y con ello incrementan la complejidad de educativa. La velocidad y la dimensión de estos cambios tornan obsoletas las tradicionales formas de gobernanza, aumentan la ineficiencia de las estructuras y formas de gestión existentes, así como el desorden organizacional y el incumplimiento, inclusive de las orientaciones centrales consensuadas.

Este aumento de la diferenciación institucional y diversificación de pedagogías, currículos o modalidades, es parte de la complejización de las instituciones educativa que al tiempo no sólo deriva en la necesidad de introducir procesos de evaluación y una gestión más profesional en base a indicadores, sino al mismo tiempo en la necesidad de introducir nuevos modelos de gobernanza.

A ello hay que agregar las propias limitaciones y debilidades estructurales de los diversos modelos de gobernanza históricos, los cuales además se tienden a incrementar a medida que las instituciones son más grandes y complejas.

Así, la gobernanza formal, altamente normativizada con una burocracia para su ejecución, no sólo va derivando hacia una urdimbre de una alta regulación que limita la propia rapidez y capacidad de responder a las nuevas realidades más complejas, sino que queda también limitada a una burocracia que tiene sus propios intereses y que restringe el cumplimiento de las decisiones a sus propios beneficios.

Por otra parte, los modelos colegiados tienden a crear múltiples ámbitos de decisión en la gestión en todos los niveles y estamentos que crean permanentemente bloqueos ante la falta de consensos totales y hacen que las decisiones sean un reparto entre beneficios y acuerdos en todos los niveles por encima de las conveniencias técnicas o de eficiencia para alcanzar mejores resultados.

Por su parte, también el modelo político, donde la gestión interna es mera correa de transmisión externa de partidos o autoridades políticas, y que tiende a reproducir miradas y conflictos externos, queda desfasado ante las mayores complejidades internas. También, los modelos de gestión subjetivos incorporan dinámicas altamente jerarquizadas y centralizadas con decisiones únicamente centradas en ámbitos individuales que no logran entender ni responder a la complejidad de temas, actores y problemas.

Igualmente, los modelos ideológicos crean dinámicas que fragmentan la vida interna e imponen políticas y asignan funciones y roles sin las competencias técnicas necesarias, sino en función de la sumisión a un objetivo ideológico más allá del objeto educativo.

El aumento del fraccionamiento institucional como respuesta a las demandas externas e internas tiende a desarrollar nuevos espacios de poder internos y aumenta los problemas de coordinación por la existencia de compartimientos autónomos.

Deriva esta complejización en mayor lentitud de la innovación, dificultad de coordinación, estándares y prácticas diferenciadas e incluso introducción de formas poco ordenadas de gestión. Todo ello requiere de las instituciones educativas introducir nuevas formas de gobernanza para mantener e incrementar la calidad y la eficiencia ante la complejización, burocratización y fragmentación de la gestión.

Altbach ha planteado que esta multiplicidad de nuevas funciones, demandas y contextos promueve la irrupción de un «new management» educativo. Clark ha planteado además nuevas tipologías institucionales para responder con éxitos a través de instituciones innovadores. En este escenario, la gestión en red es el formato que combina hoy más eficazmente una nueva gobernanza más eficiente, descentralizada con funciones diferenciadas de los nodos y formas colaborativas.

En organizaciones cada vez más complejas por escalas, funciones, historias y áreas de cobertura, con muchos centros de referencia y por ende de poder, y en general de gestión pública, donde se carece de la capacidad de coacción del nivel superior, se ha verificado además la dificultad de introducir internamente los cambios, por lo cual las políticas de transformación de la gobernanza han provenido de leyes nacionales, y obviamente externas a las instituciones, que laudan, pero que al tiempo buscan imponer equilibrios que internamente no se logran.

En estos contextos de nuevas políticas se tiende hacia modelos ambiguos con una relativa superposición ordenada de los modelos anteriores y que permitan diversidad de modelos de gobernanza para la diversidad de situaciones y realidades.

Son modelos que se tienden a estructurar en red con funciones y roles diferenciados, y que al tiempo impulsan una dinámica menos jerarquizada y vertical, y por ende más colaborativa y horizontal, reconociendo las diversidades de roles y al tiempo la necesidad de diversidad de formas de gobernanza con separación de los ámbitos de discusión, los ámbitos de consulta, los ámbitos de ejecución, los ámbitos de evaluación y los ámbitos de fijación de grandes líneas.

La LUC en educación fue la forma de introducir una nueva gobernanza en red y con mayor diversidad y que impulsó a la vez formas colegiadas de formulación de políticas y centralizadas y gerenciales de gestión, y con ello limitar, tanto al ser correa de transmisión externa como una estructura de exclusiva lógica de gestión endogámica que perdía su pertinencia.