El ferrocarril un modelo económico y de gestión

Miguel Lagrotta

En nuestro país el ferrocarril tiene un peso grande en lo económico, en lo social y en lo cultural por estas razones volvemos al tema:

• Los ferrocarriles son un medio de transporte que tiene múltiples beneficios para el desarrollo económico, social y ambiental de un país. Entre ellos podemos mencionar los siguientes:
• Los ferrocarriles facilitan la integración de los mercados internos y externos, al permitir el traslado de personas y mercancías a largas distancias, a menor costo y tiempo que otros medios de transporte.
• Los ferrocarriles impulsan la actividad productiva, al generar demanda de bienes industriales para su construcción y mantenimiento, así como de insumos y servicios complementarios.
• Los ferrocarriles contribuyen a la preservación ambiental, al reducir las emisiones de gases contaminantes y el consumo de combustibles fósiles, en comparación con el transporte por carretera.
• Los ferrocarriles promueven el desarrollo social, al mejorar la calidad de vida de las poblaciones, especialmente las rurales y fronterizas, al ofrecerles mayor acceso a la educación, la salud, el turismo y la cultura.

En nuestro país, los ferrocarriles tuvieron un papel clave en el modelo económico agroexportador que se consolidó entre finales del siglo XIX y comienzos del XX. Los ferrocarriles permitieron la incorporación de nuevas tierras para la actividad agrícola y ganadera, así como la conexión del interior con el puerto, donde se encontraba el principal puerto de salida de las exportaciones. Sin embargo, este modelo también generó una fuerte dependencia de los mercados externos y una desigualdad regional y social.

En las últimas décadas, los ferrocarriles han sufrido un proceso de deterioro y abandono en muchos países en desarrollo, debido a problemas de gestión, financiamiento, competencia y regulación. Esto ha provocado la pérdida de competitividad, calidad y seguridad del servicio ferroviario, así como el aislamiento y la decadencia de muchas comunidades que dependían del tren. Por ello, se requieren reformas estructurales que permitan recuperar y modernizar el sistema ferroviario, adaptándolo a las necesidades actuales y futuras del desarrollo.

El modelo económico agroexportador fue una estrategia de desarrollo adoptada por varios países latinoamericanos, Uruguay uno de ellos, a finales del siglo XIX y principios del XX. Consistía en aprovechar las ventajas comparativas de estos países en la producción de materias primas agrícolas y pecuarias, para exportarlas a los mercados de las potencias industriales, como Gran Bretaña, Francia y Estados Unidos. Estos países, a su vez, proveían a los países agroexportadores de bienes manufacturados y servicios financieros.

El modelo agroexportador tuvo algunas características generales, como:

• La modernización de la infraestructura productiva y de transporte, con la introducción de maquinaria, ferrocarriles y puertos, que facilitaron la expansión y el comercio de los productos agrícolas.
• La dependencia de la inversión extranjera, que aportó capital, tecnología y mano de obra (inmigrantes europeos) al sector agropecuario. Los países agroexportadores también dependen de las condiciones y demandas de los mercados internacionales.
• La concentración de la propiedad de la tierra en manos de una elite terrateniente, que se benefició del modelo agroexportador y ejerció una gran influencia política y social. Esta elite se opuso a la industrialización y al desarrollo de un mercado interno.
• La desigualdad regional y social, que se manifestó en el contraste entre las zonas rurales y urbanas, así como entre los sectores ricos y pobres. El modelo agroexportador generó riqueza, pero no la distribuyó equitativamente entre la población.
• Pérdida de biodiversidad y una vulnerabilidad frente al cambio climático.

El modelo agroexportador también originó crisis económicas recurrentes, debido a las fluctuaciones de los precios y la demanda internacionales. Estas crisis afectaron el ingreso nacional y el nivel de vida de la población. La más grave fue la Gran Depresión de 1929, que marcó el fin del modelo agroexportador. En nuestro país sobrevive el modelo hasta mediados de la década de 1950.

El debate sobre el Ferrocarril Central y su vuelta al servicio puso nuevamente al ferrocarril en primera plana. Tuvimos en proporción al tamaño del territorio la segunda red ferroviaria más importante para el Imperio informal británico en América Latina. Con avances y retrocesos y sobre todo desidia y abandono en el cuidado del patrimonio ferroviario nos enfrentó ante una necesidad de inversión muy importante a valorarlo. Los costos de su reactivación son altos, pero su impacto positivo será trascendente por décadas. Un poco de Historia. Seguiremos para el trabajo unas ponencias de la FCEA y administración del año 2013 sobre la ISI en Uruguay.

Tiempo de cambios

En la primera mitad del siglo XX ocurrieron cambios importantes que afectaron al ferrocarril. La política batllista creó un ambiente hostil para el capital inglés, mientras los cambios tecnológicos terminaron con el monopolio del ferrocarril como método de transporte principal. A partir de 1915, la red uruguaya ya no era únicamente de propiedad privada. El 4 de enero de 1915 se aprobó la Ley de Nacionalización y Electrificación del Ferrocarril y Tranvía del Norte y posteriormente, el Estado adquirió el ramal Durazno-Trinidad, el Ferrocarril Uruguayo del Este entre Empalme Olmos y Maldonado y el ramal Rocha-La Paloma. Entre 1915 y 1940, el Estado adquirió 100 km más de vía, mientras construyó aproximadamente otros 460 km. Las líneas estatizadas eran en general de débil tráfico. Todas las líneas, así como el tranvía, eran operadas por la Administración de Ferrocarriles y Tranvías del Estado, creado en 1915, salvo la línea de Sayago a la Tablada, también construida en 1915, que se operaba aparte. En el año de la compra de los ferrocarriles británicos en 1948, el Estado ya tenía aproximadamente 18% de la red total. Por otro lado, la llegada del automóvil en 1905, y del ómnibus y el camión en la siguiente década, introdujo una tecnología competidora en el mercado de transporte que hasta entonces el ferrocarril no había experimentado. La mejora de los caminos tuvo que esperar unos años más, pero a partir de 1924, el ferrocarril empezó a sentir la competencia en carga y pasajeros en los departamentos cercanos a Montevideo. Entre 1926 y 1930, más de 4800 camiones fueron empadronados en Montevideo, y se gastaron $16 millones en obras y servicios de la Dirección Nacional de Vialidad.  Las empresas británicas intentaron influir en el desarrollo de las carreteras, sugiriéndole al gobierno que las construyera de forma que sirvieran para dirigir el tráfico hacia las estaciones de tren, en vez de funcionar como vías de comunicación paralelas al ferrocarril. En la década del treinta, el Ferrocarril Central se vio forzado a modificar sus tarifas para intentar recuperar parte del tráfico perdido. Tuvieron éxito parcial en el transporte de pasajeros, aumentando el número transportado en 50% entre 1935 y 1940. Sin embargo, el transporte de carga y de animales se mantuvo estancado a lo largo de las cuatro décadas anteriores a la estatización total de la red. El tráfico de los ferrocarriles del Estado se incrementó, principalmente a través de la incorporación y construcción de nuevas líneas. A partir de fines de la década del 20 comienza un importante declive en los resultados del ferrocarril. Los problemas generados por la competencia automotora, así como las dificultades para colocar las exportaciones del país y las fluctuaciones en el tipo de cambio, que implicaron menos demanda por el transporte en general, llevaron a un descenso en los resultados económicos de las empresas británicas. Esto afectaba la posibilidad de inversión y renovación del capital, así como la capacidad de remitir las ganancias para el pago de dividendos e intereses a los tenedores de acciones y bonos, que se interrumpió en 1934.

 El proceso de fundación de AFE

Si bien la estatización de los ferrocarriles británicos fue una aspiración de los gobiernos de Uruguay desde las primeras décadas del siglo XX, su concreción en 1949 se realizó en circunstancias especiales debido a la necesidad de utilizar el saldo favorable del comercio con Gran Bretaña durante la Segunda Guerra Mundial, 17 millones de libras inconvertibles que sirvieron en su gran parte para la cesión al Estado de las empresas británicas de servicios públicos: las empresas ferroviarias, la empresa propietaria de los tranvías de Montevideo y la compañía de Aguas Corrientes. Las compañías británicas de ferrocarriles fueron adquiridas en el Convenio de Compraventa del 2 de marzo de 1948, y la transferencia legal verificada el 31 de enero del siguiente año. El precio de venta de 7.150.000 libras equivalía a “la cuarta parte del precio de venta solicitado en 1915 en pleno auge del ferrocarril” (CIDE, 1966, p.24). Las cinco empresas transferidas a manos del Estado eran la Central Uruguay Railway Company of Montevideo, la Midland Uruguay Railway Company Limited, la Midland Uruguay Extension Railway Company Limited, la Uruguay Northern Railway Company Limitedy la Quarahim International Bridge Company Limited. A partir de su transferencia al Estado el 31 de enero de1949 y hasta la aprobación de la Ley Orgánica que fundaba AFE el 19 de setiembre de 1952, el país mantuvo dos administraciones ferroviarias estatales: el Ferrocarril Central del Uruguay, integrado por las cinco empresas británicas adquiridas, y los Ferrocarriles y Tranvías del Estado, que continuaban al frente de sus antiguas operaciones. Ante la demora que significaba la discusión del tema, el Poder Ejecutivo aceptó la creación de un organismo que se limitara a la explotación del transporte ferroviario, constituyendo la «Administración de Ferrocarriles del Estado».

Situación de los servicios ferroviarios en los inicios de AFE

Los ferrocarriles venían sufriendo, desde hacía algunas décadas, una importante pérdida de tráfico en la competencia con el transporte automotor. Esto fue acompañado de la gran inversión en carreteras que significó la ejecución del denominado Plan Berreta de Obras Públicas. La red ferroviaria tenía en el momento de la fundación de AFE una extensión de alrededor de 3000 km construida con trocha estándar de 1.435 mm, dispuesta radialmente teniendo como centro Montevideo. Se caracterizaba por su sinuosidad, lo que se explica por el sistema de subsidios implementado en el siglo XIX, que se concedía por km de vía, y que volvía más conveniente para las compañías ferroviarias construir alrededor de los obstáculos geográficos, que hacer obras de ingeniería, como puentes y túneles, para acortar el recorrido.  Cuando se funda AFE, los rieles de vía principal tenían una edad promedio de 40 años y el 28% de la extensión de la red tenía rieles de más de 60 años. En el momento de la compra de las compañías británicas, el parque de tracción estaba formado por 171 locomotoras a vapor, todas ya con muchos años en funcionamiento. En cuanto al transporte, los servicios ferroviarios se clasificaban en cuatro grupos: Pasajeros, Carga, Hacienda y Equipajes, encomiendas, leche y crema. El grupo Hacienda consiste en el traslado de animales hacia los mataderos y frigoríficos ubicados en las cercanías de Montevideo. Pasajeros y carga son los grupos principales del tráfico ferroviario. A Pasajeros, le ha correspondido la mayor parte del kilometraje recorrido por los trenes, pero han sido superados en general por la carga en cuanto a recaudación.

Evolución de la empresa

Se puede identificar dos grandes etapas en la historia de las empresas públicas uruguayas, en línea con los dos modelos de desarrollo vigentes desde los años treinta del siglo XX. Un modelo que llegaría hasta los primeros años setenta del siglo XX, basado en el desarrollo industrial, progresivamente dirigido por el Estado y orientado a la expansión de sus funciones sociales y económicas. En esta etapa se inscribe la fundación de la mayor parte de las empresas públicas, las que se rigen de acuerdo con objetivos sociales y de promoción del desarrollo. La etapa exitosa de este modelo tuvo en Uruguay corta duración y desde los últimos años cincuenta se entró en un largo estancamiento económico, desocupación y deterioro del Estado de bienestar construido en los años anteriores, y también de sus empresas públicas. El segundo modelo de orientación neoliberal se caracterizó por la apertura económica, creciente globalización, desregulación económica y financiera, avance del mercado sobre el Estado y la reducción de las funciones de este último. A nivel de las empresas públicas, se tiende a modificar sus objetivos, dándose primacía a la lógica de la empresa privada basada en la rentabilidad, y en algunos casos promoviendo procesos de privatización. Las modificaciones del marco legal de AFE durante el gobierno dictatorial (1973 y 1985) la ley de creación de AFE fue derogada y sustituida por la Ley N° 14.396 del 10 de julio de 1975, que es la carta orgánica vigente desde entonces. La nueva ley orgánica autoriza a realizar mediante contrato con privados, la construcción, modificación y conservación de las líneas férreas y el material rodante, así como los elementos complementarios de transporte colectivo de pasajeros, cargas y encomiendas En 2002 se quita a AFE las facultades referentes al mantenimiento de la red. Se transfería de AFE al Ministerio de Transporte y Obras Públicas los cometidos, facultades y bienes relativos a la infraestructura ferroviaria, incluyendo el derecho al cobro de peaje. Ya durante los gobiernos frenteamplistas, la misma ley devolvía a AFE las facultades transferidas al ministerio, establecía la creación por parte de Corporación Nacional para el Desarrollo de una sociedad anónima para explotar el transporte ferroviario de carga, que participaría en la dirección de la empresa. Hoy vemos un desarrollo tecnológico del servicio de primer nivel por un lado y por otro un desorden patrimonial muy grande en el área estatal al punto de no estar totalmente claros los bienes y su situación.

Ver: Historia Económica del Uruguay, tomo II. Millot, J y Bertino, M. 1996.