La “ciudadanía” como concepto

y una Constitución mundial

El 11 de mayo la Comisión de Derechos Humanos de Diputados, recibió al director del Instituto de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, doctor Daoiz Uriarte con el fin de analizar un proyecto sobre «Derecho a la Ciudadanía en Igualdad”. El siguiente es un resumen de su intervención.

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Daoiz URIARTE Consideramos que la Facultad de Derecho de la Universidad de la República tiene una obligación para con el Parlamento, primero, como institución pública y, segundo, por la relevancia que tiene el Poder Legislativo. Además, esto es importante para el Instituto de Derechos Humanos porque, entre otras cosas, nos obliga a estudiar los temas concretos que el Parlamento está tratando y, fundamentalmente, hacer algo que como ustedes saben es sustancial para cualquier norma: empezar por hacer el control de convencionalidad. En ese sentido, después de la sentencia N° 365, de 2009, sobre el caso de Nibia Sabalsagaray -donde se reconoció por parte de la Suprema Corte de Justicia la importancia y la trascendencia de los tratados internacionales de derechos humanos con un rango, se puede decir, casi supraconstitucional, en la medida en que eso obliga al Uruguay-, toda normativa tiene que pasar, primero, por un test de convencionalidad para después ir al de constitucionalidad. En ese sentido, estamos en una permanente actualización. Nuestros históricos referentes doctrinarios siguen siendo los mismos, pero algunos de ellos, lamentablemente, han desaparecido. Podría mencionar, en particular, a Justino Jiménez de Aréchaga quien escribió en una época en la cual recurrir las normas de los tratados internacionales no tenía el peso que tiene hoy. Primero, porque eran muy pocos y, segundo, porque en esa época no tenían organismos de contralor. Quería hacer esta introducción para que se entiendan algunas de las cuestiones que voy a plantear. Históricamente, la doctrina, el propio Jiménez de Aréchaga, pero también Risso, Correa Freitas -menciono, sobre todo, constitucionalistas- ha reconocido que la Constitución, pese a que es muy precisa en múltiples aspectos, en este tema de la nacionalidad y la ciudadanía es confusa. Esto también tiene que ver con el momento histórico en que esto se aprueba: me refiero a la situación de definir qué es ciudadanía y qué es nacionalidad. Lo cierto es que hoy todo el mundo reconoce que a partir de la Conferencia de La Haya de 1930 se ha intentado a nivel internacional caminar hacia la unificación de los conceptos de ciudadanía y nacionalidad. ¿Por qué? Porque ese divorcio ha generado, a lo largo de la historia, problemas muy serios a nivel internacional. De hecho, estamos acá porque existe una situación de dificultad a nivel internacional. La doctrina uruguaya separó los conceptos de nacionalidad y ciudadanía pero, al mismo tiempo, coincide en que la Constitución genera confusión. Además, para mayor confusión, ustedes van a encontrar -ya lo saben- dentro de la Constitución que en un lado se habla de ciudadano, en otro de uruguayos y, en otro de orientales, un término que a todos nos gusta mucho, pero que confunde.

Como ustedes saben, la Constitución establece que hay ciudadanos naturales y legales, pero no dice que tengan una situación distinta, salvo en aquellos aspectos en que lo determina. Cabe agregar que para los ciudadanos naturales se aplican dos criterios. Uno es el ius soli, el derecho del suelo, de haber nacido en el Uruguay. Esto también es relativo porque se nace en el Uruguay, pero ¿cuándo? Bueno, si se nace en un barco de bandera uruguaya, uno es uruguayo. La paradoja es que si uno nace en la Embajada de Uruguay en Francia no es uruguayo, sigue siendo un ciudadano natural si el padre o la madre son uruguayos. Entonces, se aplican los dos criterios: el del lugar de nacimiento y el de sangre. Ahora, hoy el criterio de sangre, a la luz de cómo ha evolucionado el mundo, es cada vez más relativo. Alcanza con empezar a decir «hay un estudio de ADN» para que la sangre pueda no ser la sangre; pero no importa, porque lo que más cuenta es el arraigo personal. No importa tanto si mi madre o mi padre realmente son mi madre o mi padre si yo los reconozco como tales. Entonces, hoy el criterio de la sangre cada vez tiene menos peso a nivel internacional. Vuelvo al artículo 73 que dice que los ciudadanos son naturales o legales, pero son uruguayos. Un ciudadano legal no deja de ser uruguayo porque, además, quiso serlo. La Ley N° 16.021, de 1989, intentó interpretar la Constitución. Ahora, creo que en algunas cosas, la ley fue más allá de lo que decía la Constitución. Nuestra opinión, en ese sentido, es que las leyes que interpretan la Constitución deben ser muy cuidadosas porque, muchas veces, el intérprete se va más allá de lo que la Constitución quiso decir. En este intento se llegó a una situación compleja, que después se modificó con la Ley N° 19.632, que es la de los hijos de los ciudadanos naturales nacidos en el extranjeros; o sea, la de los nietos. Eso después se solucionó. Eso quiere decir que, muchas veces, hay que reinterpretar a las leyes interpretativas. O más que eso: hay una evolución en el concepto de nacionalidad y ciudadanía. Como yo decía, a nivel internacional, cada vez más se trata de separar lo menos posible la ciudadanía de la nacionalidad. A estos efectos, quiero recordar que Korzeniak hizo un estudio al respecto en su curso de Derecho Público. Al referirse a los ciudadanos naturales, el numeral 3° del artículo 80 de la Constitución dice que tienen la ciudadanía suspendida hasta los 18 años. Obviamente, si son extranjeros, no hay ciudadanía legal antes de los 18 años. En definitiva, los menores de dieciocho años están en esa situación. Entonces, creemos que se confirma que cuando el constituyente quiso identificar la ciudadanía natural con la nacionalidad advirtió que tal solución iba a ofrecer un flanco débil: cómo admitir que eran ciudadanos los niños recién nacidos; entonces, tuvo que decir: «Bueno, tienen la ciudadanía suspendida». La nacionalidad es una cuestión relevante al derecho internacional y se basa, normalmente, en un vínculo especial entre el individuo y el Estado; no con el suelo, sino con el Estado, con la organización. Ese vínculo se puede basar en el suelo, en la sangre o en otros aspectos como el avecinamiento, el afincamiento, el trabajo, la estabilidad dentro del país. Además, la particularidad en nuestra condición de uruguayos de ser en gran cantidad hijos y nietos de extranjeros, es más que obvia. El tema de la ciudadanía se refiere más a un orden interno y, cada vez más, a un orden político, es decir: la posibilidad de votar, aunque nuestra Constitución permite que vote gente que no ha adquirido la ciudadanía legal. En el derecho moderno, como decía, la nacionalidad, a determinados efectos, se identifica con la ciudadanía. Según las convenciones internacionales derivadas de las situaciones de refugio y apatridia, los Estados pueden y deben reconocer y otorgar la nacionalidad a personas que no han nacido en el país ni tienen un vínculo sanguíneo con él. Esto tiene que ver con la protección. ¿Por qué? Porque la normativa internacional exige que todo el mundo tenga una nacionalidad. Nosotros decimos que el derecho a la nacionalidad es de los que Cassinelli Muñoz llamaba derechos subjetivos perfectos. ¿Por qué? Porque no admiten limitación. Uno no puede tener la nacionalidad a medias. Uno tiene nacionalidad o no. Es como el derecho a la vida, a la integridad física, a la personalidad. Uno no puede limitarlos. Es más: la normativa internacional, en el artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dice a texto expreso que en los estados de excepción hay derechos que no pueden ser limitados. Se admite que uno puede limitar la libertad ambulatoria, la libertad de prensa, pero no puede limitar el derecho a la vida, a la integridad física, a la libertad de pensamiento; y no puede limitar el derecho a la personalidad ni a la nacionalidad. Aun así hay en el mundo Estados que desconocen la nacionalidad o no brindan soluciones para que todo el mundo la tenga. Esto se da, fundamentalmente, en el caso de los refugiados. Si alguien nacía en Francia y era hijo de madre o padre uruguayos, no iba a ser francés nunca. Estas cosas fueron las que motivaron la convención sobre apatridia. Jiménez de Aréchaga sostuvo en primera instancia que los ciudadanos naturales eran solamente los que habían nacido en el territorio, aunque luego reconoció que esas personas eran las que calificaban en la Constitución como orientales. Y hay una discusión de por qué pusieron el término «orientales». Probablemente, porque la Constitución no quería repetir dos veces «ciudadanos». En realidad, uno diría ¿cuál es la calificación de oriental? Todos nos sentimos identificados, pero no hay ninguna definición de orientalidad. Voy a mencionar a uno de nuestros fundadores como Instituto, Alberto Pérez Pérez. No solo fue director del Instituto de Derecho Constitucional sino que fue fundador del Instituto de Derechos Humanos. Pérez Pérez consideraba que la adquisición de la ciudadanía legal implica una forma de naturalización. Es decir, el que adquiere la ciudadanía legal es uruguayo. ¿Por qué? Porque el Estado decidió que si reunía determinados requisitos, adquiría la nacionalidad uruguaya; no la nacionalidad natural porque él lo tiene que pedir. Voy a mencionar algo importante como es la posición de Risso Ferrand o la de Jiménez de Aréchaga en cuanto a que la concesión de la ciudadanía legal, en el caso de Uruguay, no es un acto discrecional del Estado, es declaratorio. Si una persona cumple los requisitos que se le exigen para ser ciudadano legal, tienen que darle la carta de ciudadanía. Quiero señalar que este es un tema que todavía no hemos discutido en la interna del instituto. Tal vez sí lo haya discutido el Instituto de Derecho Constitucional. Por lo tanto, voy a dar una opinión personal. Yo creo que, en principio, en materia de derechos humanos hay que favorecer la ampliación; como dijera Artigas, expandir la libertad civil y religiosa en toda su extensión imaginable. Entonces, todo lo que sean derechos, en principio, uno tiende a favorecerlos. Sobre esto puede haber distintas bibliotecas, pero de lo que no cabe duda es que el mundo en general tiende a reconocer inclusive los derechos políticos en los tratados y en los pactos internacionales, sin que eso busque lesionar la soberanía de los Estados porque todavía no hemos llegado al Estado universal. Voy a mencionar a alguien que hoy es tal vez la figura más relevante en materia doctrinaria de derechos humanos que es Ferrajoli. Ferrajoli hoy está proponiendo una Constitución mundial, digamos: ir más allá de la declaración universal y de los tratados y los pactos y crear una Constitución universal. ¿Por qué planteo esto? Porque, en realidad -obviamente pueden estar de acuerdo con esto o no-, uno debe tender a pensar en el mundo globalizado que tenemos, en el cual, sin perjuicio de las características propias de cada comunidad nacional, cada vez más -sobre todo en un país como el nuestro- se habla del tema de mantenernos dentro de una comunidad internacional; además el tránsito, el intercambio va hacia ese lugar. Cada vez las distancias son más cortas. Mi abuelo vino en 1898 y no se escribió con la familia hasta dos años después y demoró seis meses en viajar. Ahora en unas horas uno puede estar en cualquier parte del mundo, además de comunicarse. Entonces, esas realidades hacen que todo el mundo esté conectado. A mí me gusta -discúlpenme- poner ejemplos. Mi cuñado vive en Australia y está tanto o más informado que yo de la realidad política uruguaya -hace veinte años que vive allá- porque se siente vinculado. Yo creo que ese tipo de cosas son las que hay que tomar en cuenta; después cómo se instrumenta es otro tema: si es un voto consular, epistolar, si es un voto en la embajada, ahí verán.

Vuelvo a decir que esta es una posición absolutamente personal y no se ha conversado en el Instituto. Este tema que estamos tratando hoy es distinto porque, más que a derechos políticos, refiere a derechos de la personalidad. Una persona no puede quedar varada en un aeropuerto -recordemos la famosa película- porque no tiene nacionalidad; una familia no puede ser separada porque uno tiene una nacionalidad y otro no: eso está dentro de los derechos del niño. A eso es a lo que me refería. De todas formas, en algún momento en el Instituto vamos a charlar este tipo de cosas, siempre pensando en que cada vez importa más, a nivel de derechos humanos, en particular, el panorama internacional, es decir las convenciones a través de las cuales cada vez nos obligamos más, pero también cada vez más las personas tienen más derechos reconocidos en todo el planeta y eso es lo que importa.