Hacia un nuevo sistema de transferencias

Jorge Bonino

Uno de los grandes temas a discutir cada vez que comienza un nuevo período de gobierno y se van a definir los lineamientos presupuestales para el quinquenio, es el referido a las transferencias intergubernamentales. Los montos y los criterios de distribución, son aspectos claves para la vida económica de cada uno de los 19 departamentos y muy especialmente para aquellos que, por diversas condicionantes, cuentan con escasos ingresos propios y su población presenta niveles significativos de necesidades básicas insatisfechas. La cuestión de las transferencias intergubernamentales encabeza la lista de prioridades del Congreso de Intendentes y de cada una de las Intendencias, lo que llevó al Congreso a realizar un acuerdo con la Asociación Iberoamericana de Financiación Local (AIFIL) para llevar adelante una consultoría que realice propuestas al respecto. Los expertos de AIFIL entregaron la semana pasada el borrador de su trabajo y próximamente se contará con la versión definitiva del mismo, luego de un intercambio realizado con Intendentes y asesores técnicos.

En ese marco, el jueves 12 del corriente se efectuó en la sede del Congreso de Intendentes una jornada en la que participaron en forma presencial el presidente y el vicepresidente de AIFIL, Javier Suárez Pandiello y Juan Pablo Jiménez, el experto uruguayo Gustavo Viñales y el jefe del Departamento Económico de la OCDE, Luiz de Mello, y vía videoconferencia expuso el especialista Jorge Martínez Vázquez.

Uno de los aspectos más destacables de la jornada fueron las excelentes presentaciones efectuadas por Martínez Vázquez y de Mello sobre los distintos tipos de transferencias existentes, sus características, objetivos, aplicación a nivel internacional, experiencias sobre efectividad, conveniencia y oportunidad, mientras que el grupo de expertos de AIFIL, encabezados por Suárez Pandiello, ubicó en ese contexto la situación de las transferencias en Uruguay, la realidad de cada departamento y su situación relativa en función de la media general para cada indicador empleado.

Al analizar cuáles pueden ser los objetivos de las transferencias, enumeró tanto aquellas que pueden ser consideradas de buenas prácticas, como la que operan en el sentido contrario, pero que obviamente también existen: corregir externalidades;  imponer las preferencias de quien las concede; ser un instrumento de política territorial normalmente del Gobierno Central; generar incentivos contra la “pereza fiscal”; garantizar “suficiencia” de recursos; corregir desequilibrios verticales (son las vinculadas a las competencias); corregir desequilibrios horizontales (son las referidas a brechas entre necesidades y capacidades); y afrontar circunstancias excepcionales.

Como variantes de la dotación de los recursos, el presidente de AIFIL mencionó los planteamientos discrecionales y de negociación política permanente, y los criterios reglados automatizados. Y sobre los criterios de distribución que pueden aplicarse expresó que pueden ser con base a necesidad, con base a capacidad, con base a esfuerzo fiscal, o mediante combinaciones de algunos de dichos criterios.

Clarificar objetivos de descentralización

Refiriéndose a la propuesta a articular, dijo Suárez Pandiello que “idealmente, en primer lugar, (debe existir) un fondo de transferencias incondicionales dotado sobre bases regladas (alejadas de la discrecionalidad política) como porcentaje constante (revisable periódicamente de los ingresos tributarios nacionales)”.

Respecto a los criterios de distribución que deberían emplearse, indicó que deberán estar “basados en indicadores de capacidad, necesidad y, eventualmente, esfuerzo fiscal con un objetivo explícito (a determinar) sobre el grado de nivelación”. A lo que agregó que se podrá tener “consideración en todo caso de las eventuales diferencias en los niveles de responsabilidades (competencias y funciones) que pudieran existir entre los diferentes departamentos”.

A los fondos necesarios para realizar las transferencias descriptas, podrá efectuarse una dotación adicional “de fondos específicos de transferencias condicionadas vinculadas a objetivos de desarrollo en los territorios más rezagados”.

Empero, un punto muy importante destacado por Suárez Pandiello, es que en forma previa a la asignación de recursos, “sería importante clarificar los objetivos de país en materia de descentralización de responsabilidades tanto desde la perspectiva del gasto a gestionar como de la discrecionalidad (autonomía) en materia de gestión tributaria”.

Utilizar capacidad fiscal potencial

Si bien aún existen en algunos sectores específicos, las transferencias condicionadas (asignaciones y contrapartidas) al decir de Luiz de Mello, ellas han perdido relevancia en los países de la OCDE.

Según dicho experto, la asignación ideal de gastos entre los niveles de gobierno debe hacerse en función de la capacidad de las diferentes jurisdicciones para internalizar las externalidades creadas por el gasto público.

A su vez la asignación de ingresos entre niveles de gobierno debe hacerse en función de las características de movilidad y vinculación a ciclos de las bases imponibles.

De Mello hizo hincapié en la necesidad de despolitizar el proceso de asignación de transferencias y garantizar una competencia fiscal sana entre jurisdicciones subnacionales. “Las transferencias se pueden calcular en función de la capacidad fiscal potencial”, aunque para eso “es necesario armonizar las bases imponibles (es decir, establecer tasas impositivas mínimas para los impuestos subnacionales y limitar la capacidad de otorgar exenciones fiscales) para evitar la competencia predatoria y la erosión de las bases impositivas”.

Diferencias sustanciales en el territorio

Los cuadros elaborados por los consultores revelan diferencias sustanciales tanto en ingresos propios como en niveles de transferencias, gastos, ingresos y PBI per cápita según los departamentos.

El Indice de Desarrollo Regional (IDERE) 2006-2022 elaborado por los investigadores del Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración de la Udelar, Adrián Rodríguez Miranda, Camilo Vial Cossani, Irene Centurión y Martín Pérez, también muestra diferencias claras en el territorio.

Confeccionado en base a cinco dimensiones: educación, salud, bienestar y cohesión, actividad económica, e instituciones, el IDERE muestra “la famosa ¨L¨ del desarrollo (…) que tiene su base en el sur del país (en el eje Colonia-Montevideo-Canelones-Maldonado), se engrosa con Flores y Florida, para extenderse por el litoral oeste y norte hasta Paysandú (sin incluir a Salto). Sin sorpresas, Montevideo es el líder del ranking del IDERE 2022 con un valor de 0,74, seguido por Canelones, con 0,63. Estos dos departamentos, junto con Colonia, Maldonado y San José, son los que presentan un desarrollo relativo alto en el contexto nacional. Luego siguen, con un desarrollo medio-alto, Florida, Paysandú, Soriano, Río Negro y Flores, con valores entre 0,50 y 0,55. Con un desarrollo medio-bajo se sitúan Rocha, Rivera, Durazno, Lavalleja y Salto, con valores entre 0,45 y 0,48. Por último, los departamentos de Tacuarembó, Cerro Largo, Artigas y Treinta y Tres presentan un desarrollo relativo bajo, con valores entre 0,37 y 0,43”.

El análisis conjunto de los datos expuestos por el trabajo de los técnicos de AIFIL y de los resultados obtenidos por los académicos del Instituto de Economía, muestra claramente que los criterios que se han venido aplicando para la asignación y distribución de las transferencias intergubernamentales no han logrado suprimir las inequidades y por el contrario, en algunos casos los recursos han sido destinados en mayor proporción a territorios con mejores indicadores económico-sociales, mientras que donde se concentran los mayores niveles de pobreza y donde también pesan ciertas externalidades negativas, los recursos son evidentemente insuficientes para siquiera poder moderar las desigualdades que son apreciables jpor cualquiera a simple vista.